II SA/Gl 54/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. UZASADNIENIE Postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie dotyczyło budynku o wymiarach 4,20 x 13 m znajdującego się na działce położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej własność L. i Z. małżonków O. Jak ustalono, budynek ten powstał w oparciu o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego udzielone decyzją Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...]r. Decyzji tej brak jest w aktach. Następnie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Brak jest w aktach dokumentu pozwalającego bezpośrednio stwierdzić, w jakim trybie doszło do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Z pisma M. P. z dnia [...]r. (stanowiącego odwołanie od decyzji z [...]r. nr [...]) można wnosić, że postępowanie to zostało wszczęte z jego inicjatywy wnioskiem z [...]r. W toku późniejszego postępowania fakt ten nie był podważony. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego (Dz. U. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na właścicieli obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy projektu zamiennego oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że jej wydanie zostało poprzedzone oględzinami działki w dniu [...]r. Protokołu tych oględzin brak w aktach. W wyniku oględzin ustalono, że budynek jest parterowy bez podpiwniczenia, zlokalizowany w granicy z dachem jednospadowym na działkę właściciela. Wg oświadczenia inwestora samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonano w [...] r. Użytkowany jest jako mieszkalny. Stan jego nie budzi zastrzeżeń a działka w planie zagospodarowania przestrzennego była w przeszłości przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Odwołanie od tej decyzji złożył M. P., sprzeciwiając się "legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego". Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzucono, że decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w szczególności czy zmiana sposobu użytkowania była połączona z podjęciem innych robót niż budowa. Usunięcie skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania w oparciu o art. 50 i 51 prawa budowlanego jest bowiem możliwe wyłącznie gdy nie doszło do robót będących budową. Dnia [...]r. została przeprowadzona kontrola przedmiotowego obiektu. Budynek był zamknięty i wejście do środka nie było możliwe. W wyniku kontroli ustalono jednak, że w budynku znajduje się pokój, kuchnia, łazienka i przedpokój. Pod łazienką i przedpokojem znajduje się piwnica z kotłownią. Budynek ma instalację wodną i kanalizację oraz elektryczną doprowadzone z budynku przy drodze. Ciepłą wodę dostarcza kotłownia na paliwo stałe zlokalizowana w piwnicy. W budynku gospodarczym w związku z dokonaną zmianą sposobu użytkowania zamurowano ówczesne drzwi do pralni (obecnie kuchni), wykonano ścianę działową oddzielającą łazienkę i przedpokój, wykonano drzwi z komórki do pralni. Pomieszczenie piwnicy nie było zaś uwzględnione w projekcie budowlanym dotyczącym budynku gospodarczego. Wedle inwestora zostało ono wykonane podczas budowy obiektu pod koniec lat [...]-tych. M. P. do protokołu oświadczył, że nie został przez właścicieli dopuszczony do udziału w oględzinach w związku z czym zawnioskował o doręczenie mu protokołu ze szkicem oraz fotografiami i przeprowadzenie ponownych oględzin z jego udziałem. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego uwzględniającego zmianę sposobu użytkowania wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych elementów. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) art. 71a prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, nie ma zastosowania do samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, co uzasadnia zastosowanie art. 51 w związku z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. Organ przyjął, że do zmiany sposobu użytkowania doszło w roku [...], co podał inwestor w trakcie oględzin w dniu [...]r. a strona temu nie zaprzeczyła. W uzasadnieniu opisano nadto zakres przeprowadzonych zmian i opisano stan budynku i funkcje pomieszczeń. Podano przy tym, że piwnica, w której zlokalizowana jest kotłownia i źródło ciepłej wody, została wykonana w roku [...] i nie była uwzględniona w projekcie budowy budynku gospodarczego. Odwołanie od decyzji złożył M. P., który powtórnie sprzeciwił się postępowaniu organów zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej dokonanej przez małżonków Ociepka. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ustaleniach faktycznych przyjęto, że budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę jako gospodarczy. W trakcie budowy wykonano samowolnie piwnicę. Budynek powstał w latach [...], zaś do zmiany sposobu użytkowania doszło w latach [...]. Zmiana ta jest samowolna, była połączona z wykonaniem robót budowlanych nie będących budową, polegających na zamurowaniu otworu drzwiowego, wybudowaniu ściany działowej, wykonaniu dwóch nowych otworów drzwiowych, wykonaniu instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej. Data powstania samowoli uzasadnia zaś jej usunięcie na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego M. P. wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił, że został pozbawiony udziału w postępowaniu albowiem nie brał udziału w oględzinach ze względu na postawę właściciela nieruchomości objętej postępowaniem. Podniósł także, że nie jest prawdą, aby zmiana sposobu użytkowania nie wiązała się z budową. Oświadczył, że w latach [...] oraz [...] inwestorzy prowadzili "niewielkie" roboty adaptacyjne. Zaś w latach [...] wybudowali piwnicę po uprzednim podkopaniu ścian budynku i wykonaniu zagłębionych fundamentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Zauważył, że dopiero w skardze do Sądu podniesiono, że piwnica powstała w trakcie dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Z przeprowadzonego postępowania nie wynika zaś, aby powstała później niż budowa budynku gospodarczego. Stanowisko swoje skarżący podtrzymał w pismach procesowych z [...]r. oraz [...]r. W pismach tych pojawia się twierdzenie, że budynek gospodarczy powstał jako tymczasowy. Nadto zawierają one informacje, że z wniosku inwestorów prowadzone były postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie pomieszczeń do istniejącego budynku gospodarczego z adaptacją na cele mieszkalne. Skarżący wskazał na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 655/05, którym uchylono decyzje organów obu instancji, orzekające o ustaleniu takich warunków. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że dla terenu działki nie istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził nadto, że przeświadczenie towarzyszące skarżącemu przy udzielaniu zgody na powstanie budynku, że będzie on tymczasowy nie ma znaczenia, albowiem został on wybudowany legalnie jako stały. Z pism skarżącego wynika również, że w sprawie zostały wydane kolejne decyzje, a to decyzja PINB z dnia [...]r. nr [...] zatwierdzająca projekt zamienny i nakładające na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz decyzja PINB z [...]r. nr [...] udzielająca zezwolenia na użytkowanie budynku. Wydana została również decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...]r. ustalająca warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w głębi działki nr [...] w P. przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Postępowanie prowadzone w sprawie dotyczyło obiektu, w stosunku do którego podniesiono, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania, obiekt wzniesiony jako gospodarczy, został przeznaczony na cele mieszkalne. Stan prawny dotyczący zmiany sposobu użytkowania obiektów ulegał zmianom. Z tego względu wymaga ustalenia, jakie normy winny znaleźć zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy stwierdzony stan faktyczny stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu prawa budowlanego. Definicję zmiany sposobu użytkowania wprowadza art. 71 prawa budowlanego. W dacie orzekania przez organ odwoławczy (...r.) obowiązywał art. 71 w brzmieniu nadanym ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), obowiązującym od dnia 26 września 2005 r. Art. 1 pkt 18 ustawy zmieniającej zmienił rozumienie zmiany sposobu użytkowania poprzez uchylenie art. 71 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Jednocześnie przewidziano jednak, że zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (26 września 2005 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec wszczęcia postępowania w [...]r. zastosowanie winien znaleźć zatem art. 71 w brzmieniu dotychczasowym, czyli obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. Zgodnie z tym brzmieniem art. 71 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania to w szczególności przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu. W ustalonym stanie faktycznym należy zatem uznać, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Bezspornym również jest, że zmiana ta miała charakter samowolny. W dacie orzekania przez organy do usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania znajdował zastosowanie przepis art. 71a prawa budowlanego. Został on dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), zmieniającej prawo budowlane z dniem 31 maja 2004 r. Art. 71a nie ma jednak zastosowania do samowolnej zmiany dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a to na mocy art. 2 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym do takich przypadków znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. obowiązujące do dnia 31 maja 2004 r. Stwierdzona zmiana sposobu użytkowania budynku miała miejsce przed tą datą. Do dnia 31 maja 2004 r. do usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdował przepis art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. W brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie przepis ten przewidywał, że w razie zmiany sposobu użytkowania bez pozwolenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 prawa budowlanego, z tym, że w decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 organ może nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Przepisami "dotychczasowymi", znajdującymi zastosowanie w sprawie są zatem również art. 50, 51 i 57 ust. 7. Także i one winny być zatem zastosowane w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r. Mając na uwadze ujawnioną przez organy w decyzjach zastosowaną podstawę prawną (art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) należy stwierdzić, że organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie. Na marginesie należy zaznaczyć, że w ustalonym stanie prawnym do sprawy nie znajdował zastosowania art. 66 prawa budowlanego, albowiem nie dotyczył on już wówczas przypadków użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z przeznaczeniem. Wobec faktu, że samowolna zmiana sposobu użytkowania została już dokonana, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 50, a to w związku z art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Spełniony został również wymóg z art. 57 ust. 7, po ujawnieniu faktu samowoli organy dokonały bowiem obowiązkowej kontroli obiektu. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia prawidłowości zastosowania w sprawie art. 51 prawa budowlanego. Przepis ten wprowadza pewną dwuetapowość postępowania organów. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1. Jedynie wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 kończy postępowanie. Decyzja taka wydawana jest w przypadku, gdy brak jest możliwości doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z prawem. Jeżeli natomiast taka możliwość istnieje, organ może zobowiązać inwestora do podjęcia określonych działań, mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Wykonanie tych obowiązków otwiera drugi etap postępowania, przewidziany w art. 51 ust. 3. Poddana kontroli decyzja wydana została w ramach pierwszego z wyżej wyróżnionych etapów. W ocenie Sądu oparcie jej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 znajduje uzasadnienie w stanie sprawy. Po pierwsze, roboty związane bezpośrednio ze zmianą sposobu użytkowania (zamurowanie otworów i wybicie nowych oraz wzniesienie ścianki działowej) nie były budową. Stan obiektu nie budził zastrzeżeń od strony techniczno-budowlanej. Jeśli chodzi o lokalizację budynku na działce i jego parametry, to należy zauważyć, że budynek powstał legalnie i w związku z tym poza sporem pozostają kwestie jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi odległości od granic. Skoro organ nie stwierdził potrzeby wykonania jakichkolwiek czynności koniecznych ze względu na doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem, brak było podstaw do nakładania obowiązków w tym zakresie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przeprowadzone zmiany, w tym funkcjonalne, wymagają jednak udokumentowania. Właściwą decyzją legalizacyjną w sprawie jest w istocie dopiero decyzja wydawana w drugiej kolejności w oparciu o art. 51 ust. 3, zatwierdzająca projekt zamienny. Wobec braku takiego projektu dla obiektu o zmienionej funkcji konieczne jest jego sporządzenie, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Należy dostrzec, że oprócz zmiany sposobu użytkowania i związanych z nią prac, w budynku doszło do wykonania piwnicy, co niewątpliwie stanowiło robotę będącą budową. W przekonaniu Sądu, mieści się w granicach przysługującej organowi swobody w ocenie dowodów wniosek, że piwnica ta powstała w okresie budowy budynku. Odmienne twierdzenia skarżącego w tym zakresie sformułowane zostały dopiero na etapie skargi do Sądu. Brak jest w materiale sprawy dostatecznie silnych argumentów, które pozwoliłyby podważyć twierdzenia inwestora. Budowa piwnicy nie objętej udzielonym pozwoleniem na budowę stanowi realizację budynku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Sytuacja taka nie kwalifikuje robót jako samowoli regulowanej art. 48 prawa budowlanego. Do usunięcia jej skutków zastosowanie znajdzie zatem, ze względu na art. 50 ust. 1, także przepis art. 51 ustawy. Wymagające rozstrzygnięcia kwestie związane z wybudowaniem piwnicy nie sprzeciwiają się zatem zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W koniecznej do wykonania dokumentacji obiektu piwnica ta niewątpliwie powinna i może się znaleźć. Zmiana sposobu użytkowania obiektu poddana jest regulacji nie tylko prawa budowlanego, ale także przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy. Na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy warunków zabudowy nie ustala się jednak dla robót budowlanych nie powodujących zmianę sposobu zagospodarowania terenu, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2006, s. 471). Przeprowadzone zmiany niewątpliwie nie wpłynęły na sposób zagospodarowania terenu, oprócz przedmiotowego budynku jest on bowiem zabudowany innym domem mieszkalnym. Nadto należy też zauważyć, że nawet w sytuacji odmiennej interpretacji art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, postępowanie w sprawie ustalenia warunków jest przedmiotowe jedynie w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania jest planowana, a nie już zrealizowana. W tej drugiej sytuacji kompetencje w sprawie przechodzą na organ nadzoru budowlanego. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. SW