I OSK 37/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 709/19 w sprawie ze skargi W. R.-G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę W. R.-G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] 2019 r., wydaną w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm.), o odmowie przyznania skarżącej emerytury w drodze wyjątku. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. R.-G., reprezentowana przez radcę prawnego działającego w ramach przyznanej skarżącej pomocy prawnej z urzędu, podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sytuacja związana ze stanem zdrowia skarżącej i jej rodziny opisana w rozbudowanej dokumentacji medycznej trwale uniemożliwiła skarżącej pracę zawodową, a zatem spełnione zostały przesłanki do przyznania jej emerytury w drodze wyjątku. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Prawo do zabezpieczenia społecznego zostało ustalone w najwyższym hierarchicznie aktem jakim w porządku krajowym jest Konstytucja RP. W myśl art. 67 § 1 Konstytucji, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że co do zasady przepisy Konstytucji nie stanowią samodzielnej, bezpośredniej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej, tj. nie wynikają z nich konkretne roszczenia o udzielenie np. świadczenia zdrowotnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1010/08, CBOSA). Stanowią one jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego oraz realizowania prawa do ochrony zdrowia, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych. Przepisy te stanowią zatem źródło gwarancji, ale nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach. Oznacza to, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, statuując prawo obywatela do ochrony zdrowia i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, wskazuje równocześnie, że zakres i formy tego zabezpieczenia określa ustawa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 3467/15 CBOSA) Powyższe stanowisko wpisuje się w konstatację Sądu Najwyższego wyrażoną w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I UK 371/14, zgodnie z którą z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego. Podstawą ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o rentę, emeryturę czy inną formę zabezpieczenia społecznego mogą być przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie, a nie art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, który upoważnia ustawodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego. Świadczenie w formie emerytury w drodze wyjątku, reguluje ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W myśl art. 83 ust. 1 tej ustawy ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten uzależnia zatem przyznanie emerytury w drodze wyjątku od łącznego spełnienia następujących przesłanek: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Podkreślić należy, że wymieniona ustawa nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W rozpatrywanej sprawie, jak zasadnie wywiódł to Sąd I instancji, taka sytuacja nie wystąpiła. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie, wynika, że skarżąca do dnia osiągnięcia wieku emerytalnego, tj. w wieku 60 lat, udowodniła jedynie 14 lat, 2 miesiące i 24 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, w tym 10 lat 8 miesięcy i 3 dni okresów składkowych oraz 3 lata 6 miesięcy i 21 dni okresów nieskładkowych, które zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W okresach: od 12 sierpnia 1968 r. do 6 listopada 1975 r. oraz od 1 sierpnia 1991 r. do 1 września 2008 r., tj. do dnia osiągnięcia wieku emerytalnego nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Po wyczerpaniu w lipcu 1991 r. (w wieku 43 lat) prawa do zasiłku dla bezrobotnych skarżąca nie podjęła już nigdy żadnego zatrudnienia, aż do chwili osiągnięcia wieku emerytalnego w dniu 1 września 2008 r. We wskazanych przerwach w ubezpieczeniu nie była wobec skarżącej orzeczona całkowita ani częściowa niezdolność do pracy. Częściowa niezdolność do pracy została orzeczona w stosunku do skarżącej od 25 października 2009 r., a całkowita niezdolność do pracy została ustalona od 9 lipca 2018 r., a zatem po uzyskaniu wieku emerytalnego. W świetle powyższego należy uznać za uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że udokumentowany i analizowany przez lekarzy orzeczników stan zdrowia skarżącej nie mógł być uznany za przyczynę braku nabycia uprawnień do emerytury. W okresie przypadającym na aktywność zawodową stan zdrowia skarżącej pozwalał bowiem na podjęcie pracy. Uprawnienie do emerytury w drodze wyjątku należało zatem w tym przypadku rozważać w odniesieniu do wskazywanej przez skarżącą przyczyny braku aktywności zawodowej wyprowadzanej z konieczności sprawowania opieki nad dwoma schorowanymi członkami rodziny. Argumentacja ta nie pozwala jednak na przyjęcie, że przywołane okoliczności mogły być uznane za mogące usprawiedliwić brak podjęcia pracy, a tym samym nabycia uprawnień do świadczenia emerytalnego w trybie zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 290/19 (CBOSA) podkreślił, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dzieckiem nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. W świetle przywołanych okoliczności zależy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżąca nie wykazała, aby niespełnienie warunków do uzyskania emerytury było spowodowane szczególnymi okolicznościami o charakterze obiektywnym. Powyższe czyni nieuzasadnionym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.