II SA/Rz 859/06

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania W. B. od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] odmawiającej dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków w klasach i użytkach gruntowych dotyczących działek nr 479/1, 479/2 i 479/3, położonych we wsi M. P. utrzymał zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), art. 20 ust 1 i ust 3 oraz art. 7b ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że podstawowa klasyfikacja gruntów dla wsi M. P. została wykonana i zakończona w 1966 r. - decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1966 r., Nr [...]. Na obszarze dzisiejszych działek nr 479/1, 479/2 i 479/3 na mapie klasyfikacji gleb w skali 1:2880 wykazane zostały następujące kontury użytków gruntowych :Rlllb, RIVa, PslV i B/PslV. W 1969 r. wykonano mapę ewidencyjną, także w skali 1:2880, na której, na wyżej wymienionych działkach, zostały wykazane te same użytki gruntowe, które następnie zostały ujawnione w rejestrze gruntów. Taki stan istniał do 1987 r., kiedy w związku z odnowieniem ewidencji gruntów wsi M. P. wykonano nową mapę klasyfikacyjną i ewidencyjną w skali 1:2000 oraz nowy rejestr gruntów. W granicach istniejących obecnie działek wykazano następujące użytki gruntowe: S/Rlllb o powierzchni 0,18 ha, S/IVa o powierzchni 0,17 ha, PslV o powierzchni 0,09 ha i B/PslV o powierzchni 0,19 ha. Stan taki w ewidencji istniał do 1994 r., kiedy to po zmeliorowaniu części wsi, wykonano fragmentaryczną klasyfikację gruntów zmeliorowanych. W wyniku powyższych zmian, stan ewidencyjny na przedmiotowych działkach przedstawia się następująco: S/Rlllb o powierzchni 0,35 ha, PSIV o powierzchni 0,09 ha i B/PslV o powierzchni 0,19 ha. Od tego czasu nie były prowadzone żadne prace w wyniku, których miałyby ulec zmianie klasy i użytki na przedmiotowych działkach. W. B. kwestionując powyższe zmiany klasyfikacyjne domagał się przywrócenia klas gruntów dla działek 479/1, 479/2 i 479/3, według stanu z końca 2003 r., który jak twierdził był zgodny ze stanem wykazanym w wykazie zmian z 1989 r., znajdującym się przy KW [...] i potwierdzonym przez Sąd Rejonowy w dniu 16 czerwca 2005 r. Organ I instancji odmówił dokonania w operacie ewidencji gruntów, wskazanych zmian. Powołując się na treść § 49 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454), wskazał, iż dane w ewidencji gruntów takie jak: oznaczenie, powierzchnia ogólna i użytki działki, są podstawą do wpisu w dziale I księgi wieczystej, a nie odwrotnie. W związku z tym organ stwierdził, że dane zawarte w wykazie zmian ( wykazie synchronizacyjnym ) wpisane następnie do księgi wieczystej, które są niezgodne z danymi w rejestrze gruntów, nie mogą być podstawą do aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów. Organ wskazał ponadto, że dane wpisane w wykazie z 1989 r. przywrócenia których domaga się odwołujący, nie były zgodne z obowiązującą wówczas klasyfikacją i zapisami w rejestrze gruntów, ani też z wyrysem z mapy ewidencji gruntów załączonym do opisanego wykazu zmian. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. B. domagając się jej uchylenia i wydania "orzeczenia co do istoty sprawy". W uzasadnieniu odwołania podniósł, że w operacie ewidencji gruntów kilkakrotnie zmieniano bez jego wiedzy zapisy ustaleń klasyfikacyjnych, które jego zdaniem nie są zgodne z rzeczywistym stanem, jednak nie wyraża zgody na pokrycie kosztów sprawdzenia prawdziwości podnoszonych przez niego twierdzeń. Jednocześnie żąda przywrócenia w operacie ewidencyjnym zapisów klasyfikacji jakie obowiązywały przed 1994 r. Nie podzielając podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przyznał, że w dokumentacji z klasyfikacji pomelioracyjnej brak jest protokołu z wyłożenia, wskazał jednocześnie, że w czasie wykonywania klasyfikacji w 1994 r. obowiązywały przepisy Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów ( Monitor Polski Nr 11, poz. 98), zgodnie z którymi, o podjętych pracach związanych z ewidencją gruntów powiadamiało się z sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, ( np. poprzez tablice ogłoszeń ). Zaznaczył ponadto, że klasyfikację pomelioracyjną wykonuje się z urzędu na podstawie Instrukcji Nr 3 Ministrów Rolnictwa, Finansów oraz Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 24 czerwca 1963 r. w sprawie ponownej klasyfikacji gruntów zmeliorowanych oraz ustalenia w związku z tym wymiaru podatku gruntowego i obowiązkowych dostaw ( Dz. Urz. Min. Rol. z 1963 r., Nr 13, poz. 68) co zdaniem organu niweczy podnoszony przez odwołującego się zarzut dokonania zmian zapisów ustaleń klasyfikacyjnych bez wiedzy odwołującego się. Od powyższej decyzji W. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że klasyfikacja pomelioracyjna została przeprowadzona z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. ( Dz. U. nr 19, poz. 97 ). Powołując się na § 4 cytowanego Rozporządzenia wskazał, że klasyfikację przeprowadza upoważniony klasyfikator, do obowiązków którego należy określenie typów i klas gleby oraz ustalenie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Powołując się następnie na ust 4 Rozporządzenia wskazał, że klasyfikację gruntów pojedynczego gospodarstwa chłopskiego lub nie więcej niż 4 gospodarstw przeprowadza klasyfikator w obecności użytkowników tych gospodarstw oraz pełnomocnika gminy. Jeśli jest więcej niż 4 gospodarstwa, wówczas klasyfikację przeprowadza się w obecności przedstawicieli użytkowników gruntów. Z czynności tych klasyfikator jest obowiązany sporządzić protokół, który podpisują klasyfikator oraz osoby biorące udział w tej czynności. Wyniki klasyfikacji powinny być wniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego. Protokół mapa i rejestr klasyfikacyjny gruntów powinny być wyłożone do publicznego wglądu przez okres 7 dni, a o terminie wyłożenia powinno powiadomić się osoby zainteresowane, które mogą w tym zakresie zgłaszać ustne lub pisemne zastrzeżenia do protokołu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczają argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż podnosi skarżący. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – przepis art. 7 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania, ma bowiem wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" /Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne s. 108/. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z zasady tej wynikają dla organu obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Określony zakres dowodowy może zostać zmieniony w postępowaniu – przepis art. 77 § 2 k.p.a. Z art. 7 i 77 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy /patrz: wyrok NSA z 26 X 1984 r., II SA 1205/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 98/. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, jednakże na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę. Rozwiązania prawne przyjęte w k.p.a. nie przewidują obowiązku strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, strona jest uprawniona a nie zobowiązana do przedstawienia dowodów. Jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepisy kodeksu postępowania administracyjne nakładają na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia wypowiedzenia się stronom co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej /art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a./. Przepisy k.p.a. nie definiują środka dowodowego i przyjmują zasadę równej mocy środków dowodowych nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo. W orzecznictwie NSA podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. Zaniedbanie organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę sprawy, jak również uproszczona ocena zebranego niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania /patrz: wyrok NSA z dnia 7.05.1995 r., II SA 318/85/. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący W. B. poddaje w wątpliwość sposób przeprowadzenia pomelioracyjnej klasyfikacji gruntów, a to działek 479/1, 479/2 i 479/3 położonych w M. P.. Zdaniem skarżącego obowiązujące w sprawie klasyfikacji gruntów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. szczegółowo określa zasady jej przeprowadzania. Bezspornym jest, że organ wydając decyzję stwierdził jednym zdaniem, iż brak jest protokołów z przeprowadzonych czynności, a informacja o przeprowadzonych zmianach w klasyfikacji gruntów została obwieszczona na tablicy ogłoszeń. W aktach brak jest jakiegokolwiek śladu korespondencji i ustaleń organu w przedmiocie dokumentacji, względnie jej braku co do zmian w klasyfikacji pomelioracyjnej. Organ wydając rozstrzygnięcie winien w uzasadnieniu szczegółowo odnieść się co do wcześniej przeprowadzonych ustaleń w przedmiocie sposobu przeprowadzenia weryfikacji klasyfikacji gruntów. Przepisy powołanego przez skarżącego rozporządzenia regulują kolejno przebieg czynności, zaś § 8 ust. 1 stanowi, że "Naczelnik gminy po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów, które ogłasza się przez wywieszenie". W decyzjach organów obu instancji brak jakichkolwiek informacji o przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zmian w klasyfikacji gruntów. Przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/ dają podstawę do przeprowadzenia aktualizacji ustaleń w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., Sąd uwzględnił skargę. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 cyt. ustawy.