I OSK 2203/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 465/21 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 lutego 2021 r. nr NWXIV.7581.9.26.2020 w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. II SA/Gl 465/21 oddalił skargę M. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r., znak [...] (dalej również jako: "decyzja z 1977 r."), Prezydent Miasta Częstochowy wywłaszczył na rzecz Państwa nieruchomość położoną w Częstochowie, oznaczoną jako działki [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m², objętą księgą wieczystą [...] KW, stanowiącą własność S. R. oraz ustalił na jego rzecz odszkodowanie z tego tytułu w wysokości [...] zł. Decyzję wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U z 1974, nr 10, poz. 64) na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Częstochowie pod budowę ul. [...] w Częstochowie. Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. M. R. (dalej również jako: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta Częstochowy o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r., poprzez wskazanie że wywłaszczono nieruchomość o powierzchni [...] m², a nie [...] m² oraz ustalenie i wypłatę odszkodowania za [...] m². Skarżąca jako podstawę swojego żądania wskazała art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – daje jako: "k.p.a.". Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Prezydent Miasta Częstochowa odmówił zmiany decyzji z 1977 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za [...] m². W uzasadnieniu wskazano, że o zmianę decyzji może wystąpić osoba, do której skierowano decyzję, a nie jej spadkobierca. Organ zauważył, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z 1977 r., więc nie może żądać jej zmiany. Wskazano również, że nie obowiązują przepisy, na podstawie których wydana zotała decyzja z 1977 r. Równocześnie wyjaśniono, że decyzja z 1977 r., nie jest decyzją uznaniową (lecz związaną), a tylko do takich istnieje możliwość zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Uznano że w związku z brakiem podstaw do zmiany decyzji wniosek o odszkodowanie stał się bezprzedmiotowy, co do dało podstawę do umorzenia postępowania w tym zakresie. W wyniku odwołania skarżącej, Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji zgodził się z argumentacją zaprezentowaną przez Prezydenta Miasta Częstochowy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M. R. , która wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. II SA/Gl 465/21 skargę tę oddalił. Wyrok oddalający skargę zaskarżyła M. R. , wnosząc skargę kasacyjną i zarzucając Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez umorzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za [...] m² podczas gdy postępowanie to nigdy nie zostało przeprowadzone; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak weryfikacji tytułu prawnego do [...] m² nieobjętych wywłaszczeniem dokonanym w 1977 r., a tym samym akceptację sytuacji korzystania bez podstawy prawnej z nieruchomości gruntowej przez organ przez okres 44 lat, c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań w celu wyjaśnienia wielkości powierzchni nieruchomości rzeczywiście wywłaszczonej, pomimo iż z dokumentacji sprawy wywłaszczeniowej jednoznacznie wynika, że organ od 44 lat korzysta bez podstawy prawnej z gruntu, który nigdy nie został wywłaszczony, d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie wyjaśnień i dokumentów złożonych przez skarżącą, z których jednoznacznie wynika, że organ dokonał wywłaszczenia większej powierzchni nieruchomości niż wskazano w decyzji z 1977 r. e. art. 3 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez niewłaściwe wykonanie kontroli legalności decyzji organu administracji, wydanej z naruszeniem prawa materialnego, uznającej, że brak jest możliwości zastosowania art. 155 k.p.a.: - z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji z 1977 r, w sytuacji gdy zmianami w trybie art. 155 k.p.a. objęte są również decyzje mieszane, tj. deklaratoryjno-konstytutywne, do których należy decyzja z 1977 r. - z uwagi na fakt, iż skarżąca nie jest adresatem pierwotnym decyzji, podczas gdy postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, a krąg adresatów powinien być ustalony niezależnie od grona adresatów decyzji pierwotnej, - z uwagi na zmianę stanu prawnego po wydaniu decyzji z 1977 r., podczas gdy zdaniem skarżącej stan prawny nie uległ zmianie. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na: - przyjęciu, że nie zachodzą podstawy do weryfikacji przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, - odmowie uznania legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, której nie była ona adresatem, pomimo że wykazała ona swój interes prawny jako spadkobierca, - oddaleniu skargi pomimo, że decyzja ostateczna może być zmieniona "w każdym czasie", zatem także po śmierci adresata, - przyjęciu, iż brak jest podstaw do zmiany decyzji wobec nieobowiązywania przepisów regulujących wywłaszczenie objęte decyzją z 1977 r., pomimo że obowiązywały przepisy w takiej samej treści - i nadal obowiązują - we wszystkich ustawach regulujących wywłaszczenie, - przyjęciu, że w sprawie konieczne jest prowadzenie postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron postępowania, podczas gdy wniosek skarżącej nie zmierzał do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do potwierdzenia na dzień jego złożenia wielkości nieruchomości zarządzanej przez organ, b. art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie może być stroną postępowania nadzwyczajnego, w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie była stroną postępowania w 1977 r., a jest spadkobiercą S. R. , c. art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP gwarantującego ochronę prawa własności spadkobierców S. R. , poprzez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. 1.Zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. nie mogły przynieść oczekiwanego skutku. 1.1. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna została oparta na wewnętrznie sprzecznej argumentacji - co do fundamentalnej kwestii - i już jako taka nie miała szans powodzenia. Z jednej strony skarżąca kasacyjnie słusznie zauważa, że - "postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za [...] m² (...) nigdy nie zostało przeprowadzone" (pkt I.1. skargi kasacyjnej) i konsekwentnie - podnosi, że sporne [...] m² nieruchomości nie zostało objęte wywłaszczeniem (pkt I.2. skargi kasacyjnej). Jednocześnie jednak autorka skargi kasacyjnej bezzasadnie utrzymuje, że decyzją z 1977 r. organ dokonał wywłaszczenia większej powierzchni nieruchomości niż wskazano w tej decyzji (pkt I.4 skargi kasacyjnej). Analiza złożonego w sprawie wniosku oraz argumentacji skargi kasacyjnej wskazuje, że jakkolwiek skarżąca, będąca radcą prawnym, powołała się we wniosku na treść art. 155 k.p.a., to w istocie domaga się ona wydania przez organ orzeczenia w przedmiocie - którego nie dotyczyła decyzja z [...] stycznia 1977 r. – tj. w sprawie wywłaszczenia oraz ustalenia odszkodowania za [...] m² nieruchomości, która należała do jej ojca. Należy wskazać, że w decyzji z [...] stycznia 1977 r. nr [...] w sposób precyzyjny wskazano, że wywłaszczeniu na rzecz Państwa podlegała nieruchomość o pow. [...]m². Jeżeli natomiast w praktyce doszło do sytuacji w której - jak podaje sama skarżąca kasacyjnie "organ od 44 lat korzysta bez podstawy prawnej z gruntu", to postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie jest instrumentem prawnym, który mógłby służyć rozwiązaniu tej sytuacji. Z decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. wynika jednoznacznie, że wywłaszczeniu podlegała nieruchomość o pow. [...]m². Jak wynika ze skargi kasacyjnej, sama skarżąca, ustaleń tych, co do zasady, nie kwestionuje. Żądanie wniosku złożonego przez skarżącą dnia [...] października 2020 r. - jakkolwiek zawiera żądanie zmiany decyzji z 1977 r. - to w istocie stanowi wezwanie organu do uregulowania sprawy - jak podaje sama skarżąca kasacyjnie - "bezumownego korzystania z gruntu" należącego do jej rodziny. W okolicznościach badanej sprawy, złożony wniosek z 2020 r., zawiera w istocie żądanie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. [...] m² i ustalenia odszkodowania za ten grunt. Nie ma jednak wątpliwości, że do wydania orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia tej części gruntu i ustalenia odszkodowania - w tym zakresie - nigdy nie doszło. Tymczasem, decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (por. wyrok NSA z 21.10.2016 r., II OSK 37/15). Skoro zatem decyzja z [...] stycznia 1977 r. nie dotyczyła spornego obszaru [...] m² użytkowanych - jak podaje skarżąca kasacyjnie - przez organ od 44 lat bez podstawy prawnej, to żądanie "potwierdzenia wielkości nieruchomości zarządzanej przez organ" (jak literalnie wskazano w pkt. II.1.vi skargi kasacyjnej) nie stanowi tożsamej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w 1977 r. Z tej już przyczyny skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. 1.2. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że - co do zasady - status następcy prawnego nie pozbawiał jej a limie prawa do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 155 k.p.a. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na wynik badanej sprawy, zważywszy na omówiony już brak tożsamości przedmiotowej. Niemniej, zważywszy na treść zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Dla stwierdzenia, iż między sprawami jest tożsamość podmiotowa istotne znaczenie ma to żeby postępowanie toczyło się między tymi samymi stronami, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. A zatem tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Po zakończeniu postępowania wstąpienie w prawa ukształtowane decyzją ostateczną przez następców prawnych nie przerywa tożsamości sprawy (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd/El 2022; B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83, a także wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 340/11, wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1628/18, CBOSA). Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni (M. Jaśkowska, M. Milbrandt-Gotowicz, A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, LEX 2020). 1.3. Jakkolwiek, wiele praw lub obowiązków administracyjnych polega na ukształtowaniu osobistej sytuacji podmiotu administrowanego (zmiana nazwiska, nadanie określonych uprawnień zawodowych lub przyznanie innych uprawnień o charakterze osobistym), to jednocześnie są sprawy administracyjne, których celem nie jest ukształtowanie osobistych praw lub obowiązków jednostki, ale przede wszystkim określenie statusu prawnego rzeczy (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2275/11, CBOSA oraz wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17. W sprawach tych, jako dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Podstawę prawną decyzji z [...] stycznia 1977 r. stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Na podstawie art. 30 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w daniu [...] stycznia 1977 r. przejście prawa własności nieruchomości następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Było to zatem rozstrzygnięcie kształtujące sytuację prawną rzeczy. Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie, że nie należy - co do zasady - z góry odrzucać legitymacji następcy prawnego do złożenia wniosku, niemniej jednak, okoliczności te pozostają bez wpływu na wynik sprawy, zważywszy na brak tożsamości przedmiotowej. 1.4. W dalszej kolejności zgodzić należy się z argumentacją, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. II GPS 2/09). Niemniej, w sprawie niniejszej decyzja z [...] stycznia 1977 r. nie kształtowała sytuacji prawnej [...] m² nieruchomości wskazywanych w skardze kasacyjnej. Tak więc również w tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej nie mogła przynieść oczekiwanego skutku. 2. Zważywszy na brak tożsamości przedmiotowej, zamierzonego rezultatu nie mogły przynieść również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r. sygn. II FSK 302/22, 30 października 2014 r., I GSK 186/13; 6 października 2016 r., II FSK 2724/14). Podstawę ustaleń faktycznych w sprawie mogła stanowić zatem wyłącznie dokumentacja zawarta w aktach. Skoro - wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie - żądanie zmiany decyzji z 1977 r. w trybie art. 155 k.p.a. dotyczyło kwestii, o której nie rozstrzygała decyzja z dnia [...] stycznia 1977 r., oczekiwanego rezultatu nie mogły przynieść podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego. W sprawie musiałoby bowiem zostać wykazane, że naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie mogła zostać wykazana, zważywszy, że żądanie zmiany decyzji z 1977 r. w trybie art. 155 k.p.a. dotyczyło kwestii, o której decyzja ta nie rozstrzygała. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.