II SAB/Rz 172/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej F. z siedzibą w K. z dnia 26 stycznia 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej F. z siedzibą w K. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SAB/Rz 172/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi F. z siedzibą w K. jest bezczynność Wójta Gminy [...] dotycząca udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] stycznia 2022 r. F. – powołując się na badanie wpływu epidemii COVID-19 na prowadzenie biznesu w Polsce - zwróciła się do Wójta Gminy [...] o udzielenie (w formie wiadomości e-mail) na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej następującej informacji: 1) Czy Gmina oferowała szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym jej terenie? Jeśli tak, to jakie formy pomocy były oferowane? 2) Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w 2020 oraz 2021 r.? 3) W jakiej wysokości Gmina ma zabezpieczony budżet na podobne działania w 2022 r.? We wniosku wyjaśniono, że F. - zajmując się m.in. wsparciem dla osób prawnych oraz prowadzących działalność gospodarczą - buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych trudności i problemów napotykanych przez te podmioty, by finalnie oszacować regiony o szczególnie przyjaznym otoczeniu ekonomiczno - społecznym. Obecnie zajmuje się m.in. wpływem epidemii COVID-19 na trudności związane z prowadzeniem własnego biznesu w Polsce, co uzasadnia złożony wniosek. F. zwróciła się o nieuchylanie się od spełnienia "prośby" o przesłanie informacji poprzez formułowanie wezwania do przedstawienia szczególnego interesu publicznego będącego następstwem zakwalifikowania wnioskowanych danych jako przetworzonych. Dane które F. gromadzi trafią jako syntetyczne opracowanie dla szerokiego grona przedsiębiorców. Mają one na celu ukazać, iż pomimo powszechnie obowiązującej opinii ogłaszanej przez pewne kanały medialne, niwelacja "zagrożeń" lub "ograniczeń COVID-19" była prowadzona poprzez efektywne wsparcie lokalnego samorządu dla przedsiębiorców i były to szeroko zakrojone inicjatywy na terenie całej Polski. Wskutek nieudzielania żądanej informacji publicznej, F. – działając przez pełnomocnika (adwokata) - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [....] w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2022 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.). Wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Bez wątpienia bezczynność organu stanowi znaczące utrudnienie w wykonywaniu działalności statutowej F. Powołując się na orzecznictwo sądowe F. wywiodła, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (postanowienia NSA z 10 września 2015 r. I OSK 1968/15 i z 3 listopada 2015 r. I OSK 1940/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r. I OZ 1414/15, wyrok NSA z 16 lutego 2016 r. I OSK 2186/14). Zatem nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku nie może obciążać wnioskodawcy. W następstwie wniesienia skargi, Wójt (w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] stycznia 2022 r.) pismem z [...] sierpnia 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że: - ad. pkt 1. W 2020 r. Rada Gminy ...] podjęła uchwałę w sprawie zwolnienia od podatku od nieruchomości należnego za okres kwiecień, maj i czerwiec 2020 r. w następującym zakresie: § 1. Zwalnia się podatników będących przedsiębiorcami, z zastrzeżeniem postanowień § 3, od podatku od nieruchomości stanowiących: 1) budynki lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni użytkowej do 3 000 m2, 2) grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni do 35 000 m2, 3) budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej stanowiącej podstawę opodatkowania budowli o wartości do kwoty 40 000,00 zł. § 2. Zwalnia się podatników będących przedsiębiorcami, z zastrzeżeniem postanowień § 3, od podatku od nieruchomości stanowiących: 1) budynki lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, 2) grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, 3) budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, - prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wynikającym z § 8 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697 z późn. zm.) § 3. 1. Zwolnienia, o którym mowa w § 1 i 2 udziela się przedsiębiorcom, u których nastąpił spadek obrotów gospodarczych w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19." - ad. pkt 2. W 2020 r. wpłynęło 13 wniosków o udzielenie pomocy. W 2021 r. nie było wniosków. - ad. pkt 3. W budżecie Gminy [...] na 2022 r. nie zabezpieczono środków na udzielanie w/w pomocy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] poinformował następnie, że skarga została przez organ uwzględniona w całości poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2022 r. Równocześnie stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ani bez podstawy prawnej. Przyznał, że w dniu [...] stycznia 2022 r. wpłynął wniosek o informację publiczną złożony przez F. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wniosek ten został złożony przy użyciu poczty elektronicznej, jednak nie wiadomo dlaczego nie został zgodnie z instrukcją obiegu dokumentów zarejestrowany w dzienniku podawczym, co skutkowało tym, że nie nadano mu biegu. Nie było to zamierzone działanie organu, a tylko i wyłącznie wynik swojego rodzaju "przeoczenia". W dniu 2 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność. W dniu [...] sierpnia 2022 r. organ udzielił pełnej informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę. W związku z tym należy stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy prawnej, gdyż po stronie organu brak było świadomości o stanie bezczynności i nie było to działanie ani uporczywe ani świadome, a organ ostatecznie [...] sierpnia 2022 r. udzielił wnioskodawcy informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kwestię dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje u.d.i.p., określając zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Udostępnienie informacji może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o przedmiocie działalności i kompetencjach podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2 c), a także informację o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 a) oraz informację o majątku publicznym, w tym o pomocy publicznej (pkt 5 g). W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W kontekście przytoczonych wyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [....] jest podmiotem na którym ciąży obowiązek udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter miały informacje żądane przez skarżącą F. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu między stronami. Uznając w niniejszej sprawie dopuszczalność skargi i skuteczność jej wniesienia należy wskazać, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 u.d.i.p.). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1); na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21 - LEX nr 3245934). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego artykułu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wobec złożenia przez F. wniosku o udostępnienie informacji publicznej [...] stycznia 2022 r., w ustawowym terminie przewidzianym do udostępnienia informacji który upłynął [...] lutego 2022 r. Wójt nie przedsięwziął żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku, w tym nie powiadomił jej o powodach opóźnienia i o terminie w jakim udostępni informacje, nie poinformował że żądanej informacji nie posiada, nie wezwał do wykazania interesu publicznego (w przypadku kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej), nie wskazał też że wnioskowana informacja jest w całości zamieszczona w BIP. Koniec okresu bezczynności należy upatrywać dopiero w przekazaniu przez Wójta wnioskowanej informacji publicznej już po otrzymaniu (złożonej za jego pośrednictwem) skargi w tym przedmiocie, co nastąpiło dopiero [...] sierpnia 2022 r. W ocenie Sądu, udzielona skarżącej F. odpowiedź jawi się jako kompletna i merytorycznie adekwatna względem złożonego wniosku, o czym dodatkowo świadczy także pismo jej pełnomocnika z [...] września 2022 r. informujące o udzieleniu odpowiedzi na wniosek z [...] stycznia 2022 r. i wnoszące w związku z tym o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do jego rozpoznania. Niezależnie jednak od tego, jak już wskazano wyżej, do załatwienia wniosku ewidentnie doszło po terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Fakt, że nastąpiło to przed rozpoznaniem skargi przez Sąd nie powoduje bezprzedmiotowości orzekania co do zaistniałej bezczynności, skutkując jedynie brakiem podstaw do zobowiązania Wójta do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności i uregulowania Sąd stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej F. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I sentencji wyroku). Tak samo jak udzielenie informacji przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania co do zaistnienia tej bezczynności, nie skutkuje również bezprzedmiotowością stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za takie uznaje się działanie /bezczynność organu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, nacechowane złą wolą lub ignorancją wnioskodawcy, co zachodzi w razie oczywistego lekceważenia jego wniosków, jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa lub ich naruszenia, skutkujące długotrwałym prowadzeniem postępowania. Sąd aprobuje wyjaśnienia Wójta, że sytuacja związana z brakiem terminowego załatwienia wniosku nie była wynikiem umyślnego działania i faktycznie wynikała z jego przeoczenia w odbiorze poczty elektronicznej, przez co nie został odczytany i zarejestrowany, a tym samym nie nadano mu biegu w celu załatwienia. Zestawienie tego z niezwłocznym po wniesieniu skargi i satysfakcjonującym F. załatwieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej doprowadziło Sąd do uznania, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. O należnych skarżącej F. kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł) orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.