III SA/Łd 181/20

SENTENCJA Dnia 5 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 roku sprawy ze skargi P.C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia P.C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie uwzględnienia zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 17 § 3 pkt 2 i 17 § 1b w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 26 lipca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. wystawił wobec P.C. upomnienia wzywające do uregulowania zaległości m.in. za maj i czerwiec 2012 r. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Upomnienia zostały doręczone zobowiązanej w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 13 sierpnia 2012 r. W dniu 16 listopada 2012 r. zostały wystawione upomnienia wzywające do P.C. do uregulowania zaległości za okres od lipca do września 2012 r. Upomnienia zostały doręczone zobowiązanej w dniu 5 grudnia 2012 r. W dniu 6 września 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. wystawił wobec P.C. tytuły wykonawcze o nr: - [...] i [...] obejmujące składki na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za czerwiec 2012 r., - [...] obejmujący składki na ubezpieczenie społeczne m.in. za maj 2012 r., - [...] obejmujący składki na ubezpieczenie zdrowotne za maj i czerwiec 2012 r., - [...] obejmujący składki na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych m.in. za maj 2012 r., oraz w dniu 20 grudnia 2012 r. tytuły wykonawcze o nr: - od [...] do [...] obejmujące składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za lipiec i sierpień 2012 r., - od [...] do [...], obejmujące składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wrzesień 2012 r., a następnie skierował je do przymusowej realizacji w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. Z uwagi na zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej ww. tytuły wykonawcze zostały przekazane do komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Pabianicach, który postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt [...] umorzył z uwagi na bezskuteczność postępowanie egzekucyjne prowadzone m.in. na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] i [...], [...], [...] i [...]. Z kolei postanowieniem z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt [...] umorzył z uwagi na bezskuteczność postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] i od [...] do [...]. W dniu 10 kwietnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. wystawił wobec P.C. tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...] oraz od [...] do [...] obejmujące składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja do września 2012 r. i skierował je do przymusowej realizacji w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. Zawiadomieniami z dnia 11 kwietnia 2019 r. o nr [...] i [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Ax., a zawiadomieniem o nr [...] - zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanej w Bx. Zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] oraz od [...] do [...] zostały doręczone zobowiązanej w dniu 19 kwietnia 2019 r. W piśmie z dnia 16 maja 2019 r. P.C. złożyła zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o ww. tytuły wykonawcze na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. przedawnienie obowiązku. Wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie dokonanych w jego ramach czynności oraz o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ egzekucyjny przywrócił zobowiązanej termin do złożenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] oraz od [...] do [...]. Z kolei postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. odmówił uwzględnienia zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z dnia 10.04.2019r. i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego i uchylenia dokonanych w jego ramach czynności. Powyższe postanowienie zostało doręczone zobowiązanej w dniu 12 czerwca 2019 r. W dniu 21 czerwca 2019 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie opatrzone datą 19 czerwca 2019 r., wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. (tj. z powodu braku doręczenia upomnienia). Z kolei w piśmie z dnia 10 lipca 2019 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. pełnomocnik strony poinformował, że złożone przez P.C. pismo z dnia 19 czerwca 2019 r. wraz z treścią zarzutów z dnia 16 maja 2019 r. stanowią zażalenie na postanowienie Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...], nr [...]. Wskazał ponadto, że w postępowaniu administracyjnym organ realizuje inicjatywę dowodową z urzędu, co wynika z przyjętej w postępowaniu zasady prawdy obiektywnej. Ciąży też na nim obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Pełnomocnik podtrzymał stanowisko strony wyrażone w piśmie z dnia 16 maja 2019 r., dotyczące przedawnienia wierzytelności objętych tytułami wykonawczymi z dnia 10 kwietnia 2019 r. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2019 r. Nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. stwierdził, że zażalenie z dnia 19 czerwca 2019 r. na postanowienie Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego złożenia. Postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 2 września 2019 r. W dniu 14 października 2019 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia 10 października 2019 r. zatytułowane: "Wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...], nr [...], w którym pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że nie zgadza się z argumentacją organu egzekucyjnego, że zawieszenie biegu przedawnienia trwało od momentu doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego, aż do momentu wydania postanowienia o umorzeniu egzekucji. Wskazał, że postanowienie odmawiające uwzględnienia zarzutów, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zarzutach zgłoszonych w dniu 16 maja 2019 r., dotyczące przedawnienia wierzytelności objętych tytułami wykonawczymi z dnia 10 kwietnia 2019 r. Odnosząc się do kwestii zawieszenia biegu terminu przedawnienia oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. wskazał, że tytuły wykonawcze obejmujące należności za okres od maja 2012 r. do września 2012 r. zostały wystawione w dniu 10 kwietnia 2019 r. Nie było więc możliwe, w jego ocenie objęcie ich postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym w roku 2012. Na doręczonych skarżącej tytułach wykonawczych jako rodzaj dokumentu wskazano "tytuł wykonawczy", w konsekwencji nie stanowiły one ani zmienionych tytułów wykonawczych ani dalszych tytułów wykonawczych. Skarżącej nie doręczono również postanowienia o utracie tytułów wykonawczych obejmujących przedmiotowe należności. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...], nr [...]. Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej złożył zażalenie, w którym podniósł, że wystawione przeciwko P.C. tytuły wykonawcze z dnia 10 kwietnia 2019r. nie posiadają oznaczeń właściwych dla dalszych tytułów wykonawczych - numeru porządkowego oraz celu wydania. W konsekwencji skarżąca traktuje je jako pierwotne tytuły wykonawcze. Ponadto treść wystawionych w dniu 10 kwietnia 2019 r. tytułów wykonawczych (brak oznaczenia nr porządkowego oraz celu wystawienia tytułu wykonawczego) w pełni uzasadnia wyrażone w zarzutach stanowisko dotyczące przedawnienia wierzytelności, braku doręczenia upomnienia oraz braku możliwości zawieszenia biegu przedawnienia na skutek prowadzenia postępowania egzekucyjnego jeszcze przed wystawieniem tytułów wykonawczych. Pełnomocnik skarżącej nie podzielił również poglądu, zgodnie z którym organ egzekucyjny jest uprawniony do wystawienia ponownie tytułu wykonawczego obejmującego dokładnie te same należności, co tytuł wykonawczy funkcjonujący już w obrocie, w każdym czasie. W ocenie pełnomocnika skarżącej na gruncie przedmiotowej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa. Tytuły wykonawcze wystawione w 2019 r. należy traktować jako pierwotne i nie sposób przyjąć, że to zobowiązana powinna pamiętać jakich należności dotyczyły upomnienia wystosowanego w roku 2012. W ocenie pełnomocnika skarżącej doszło do nieprawidłowego wystawienia tytułów wykonawczych i nieuwzględnienia zarzutu przedawnienia przy powołaniu się na zawieszenie jego biegu przez egzekucję toczącą się przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. wskazując, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 158 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 126 k.p.a., do postanowień od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134, stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 156-159 z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z powołanych przepisów wynika, że przedmiotem stwierdzenia nieważności mogą być decyzje oraz określone kategorie postanowień wydawane w toku postępowania administracyjnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika skarżącej z dnia 10 października 2019 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...], nr [...], odmówił uwzględnienia wniosku. W zażaleniu pełnomocnik strony nie sformułował zarzutów co do zaskarżonego postanowienia, argumentacja w nim zawarta została już uprzednio zgłoszona we wniosku z dnia 10 października 2019 r. i dotyczy postanowienia Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie uwzględnienia zarzutów wniesionych na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z dnia 10 kwietnia 2019 r. i odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego i uchylenia dokonanych w jego ramach czynności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji posiada odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji musi być ścisła i nierozszerząjąca, albowiem usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia mogą prowadzić do jego wzruszenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest okolicznością o wyjątkowym charakterze i stanowi kwalifikowane naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter rażący w przypadku, gdy jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność rozstrzygnięcia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to oceniono jako rażące. Podejmując postanowienie z dnia [...] r. organ egzekucyjny wskazał, że celem rozstrzygnięcia zarzutów zgłoszonych pismem z dnia 16 maja 2019 r., dokonano analizy stanu faktycznego, w oparciu o posiadane dokumenty. Organ egzekucyjny wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. W związku z powyższym bieg terminu przedawnia dla należności za: - maj 2012 r. rozpoczął się w dniu 15 czerwca 2012 r. i co do zasady upływałby w dniu 14 czerwca 2017 r.; - czerwiec 2012 r. rozpoczął się w dniu 16 lipca 2012 r. i co do zasady upływałby w dniu 15 lipca 2017 r.; - lipiec 2012 r. rozpoczął się w dniu 16 sierpnia 2012 r. i co do zasady upływałby w dniu 15 sierpnia 2017 r., - sierpień 2012 r. rozpoczął się w dniu 17 września 2012 r. i co do zasady upływałby w dniu 16 września 2017 r., - wrzesień 2012 r. rozpoczął się w dniu 15 października 2012 r. i co do zasady upływałby w dniu 14 października 2017 r. Stosownie zaś do art. 24 ust. 5b ww. ustawy, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia upomnienia o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Przy czym jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego czynność ta mieści się w dyspozycji art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec powyższego doręczenie upomnienia zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia dla zaległości: - za maj i czerwiec 2012 r. od dnia 13 sierpnia 2012 r., tj. od dnia doręczenia zobowiązanej upomnień do dnia 13 czerwca 2014 r., tj. do dnia umorzenia postępowania egzekucyjnego, tj. na okres 670 dni, - za okres od lipca do września 2012 r. od dnia 5 grudnia 2012 r., tj od dnia doręczenia stronie upomnień do dnia 29 grudnia 2014 r., tj. do dnia umorzenia postępowania egzekucyjnego, tj. na okres 754 dni. W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu przedawnienia, okresu na który został on zawieszony nie wlicza się do okresu przedawnienia, a dopiero po ustaniu tych okoliczności termin przedawnienia będzie biegł dalej. W wyniku zatem zawieszenia bieg terminu przedawnienia uległ przedłużeniu: -dla należności za maj 2012 r. do dnia 15 kwietnia 2019 r., - dla należności za czerwiec 2012 r. do dnia 16 maja 2019 r., - dla należności za lipiec 2012 r. do dnia 8 września 2019 r., - dla należności za sierpień 2012 r. do dnia 10 października 2019 r., - dla należności za wrzesień 2012 r. do dnia 9 listopada 2019 r. Tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] oraz od [...] do [...] zostały wystawione w dniu 10 kwietnia 2019r., tj. przed upływem biegu terminu przedawnienia, a zatem działanie to należy uznać za uprawnione, ponieważ należności które one obejmują są wymagalne i mogą być dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. brak jest przesłanek do stwierdzenia na żądanie strony nieważności ostatecznego w administracyjnym toku instancji postanowienia Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń w Ł. z dnia [...] wydanego na podstawie art. 33 u.p.e.a., którym organ egzekucyjny odmówił uwzględnienia zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z dnia 10.04.2019r. i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego i uchylenia dokonanych w jego ramach czynności. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. podkreślił, że nie znalazł również żadnej innej okoliczności, która mogłaby przemawiać za obarczeniem ww. postanowienia zarówno wadą rażącego naruszenia prawa, jak i pozostałymi kwalifikowanymi naruszeniami prawa wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postanowienie nie zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż w zakresie procedury rozpatrywania zarzutów na postępowanie egzekucyjne obowiązują stosowne przepisy prawa materialnego i procesowego, które zostały przytoczone zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto postanowienie nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Postanowienie nie zostało także skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe postanowienie było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.); postanowienie w razie jego wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.) oraz, że postanowienie zawiera wadę po wodującą j ego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich okoliczności i zarzutów podniesionych w zażaleniu, w szczególności do możliwości wystawienia przez organ egzekucyjny w różnych okresach czasu tytułów wykonawczych obejmujących te same należności i prowadzenia na ich podstawie postępowania egzekucyjnego; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wystawienie wbrew regułom dotyczącym wystawiania tytułów wykonawczych w różnych okresach czasu obejmujących te same należności i prowadzenie na ich podstawie postępowania egzekucyjnego jest do pogodzenia z zasadami praworządności i nie stanowi rażącego naruszenia prawa. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, że treść wystawionych przeciwko P.C. w dniu 10 kwietnia 2019 r. tytułów wykonawczych (brak oznaczenia numeru porządkowego oraz celu wystawienia tytułu wykonawczego) w pełni uzasadniała wyrażone w zarzutach stanowisko dotyczące przedawnienia wierzytelności, braku doręczenia upomnienia i braku możliwości zawieszenia biegu przedawnienia na skutek prowadzenia postępowania egzekucyjnego jeszcze przed wystawieniem tytułów wykonawczych. Pełnomocnik podniósł, że nie podziela również poglądu zgodnie z którym organ egzekucyjny jest uprawniony do wystawienia ponownie tytułu wykonawczego obejmującego dokładnie te same należności, co tytuł wykonawczy funkcjonujący już w obrocie, w każdym czasie. W przedmiotowej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa. Tytuły wykonawcze wystawione w 2019 r. należy traktować jako pierwotne i nie sposób przyjąć, że to skarżąca powinna pamiętać jakich należności dotyczyły upomnienia wystosowane w 2012 r. W ocenie pełnomocnika skarżącej doszło do nieprawidłowego wystawienia tytułów wykonawczych i nieuwzględnienia zarzutu przedawnienia przy powołaniu się na zawieszenie jego biegu przez egzekucję toczącą się przed wystawieniem tytułu wykonawczego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie uwzględnienia zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne. Należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia nieważności postanowienia jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego postanowień dotkniętych jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym zaznaczyć wypada, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać postanowienie stwierdzające nieważność wadliwego postanowienia lub stwierdzające, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jego nieważności. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność postanowienia lub wydanie jego z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...] jak również w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...] o odmowie uwzględnienia zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne, skarżąca podnosiła zarzuty dotyczące przedawnienia wierzytelności, braku doręczenia upomnienia oraz braku możliwości zawieszenia biegu przedawnienia na skutek prowadzenia postępowania egzekucyjnego jeszcze przed wystawieniem tytułów wykonawczych z dnia 10 kwietnia 2019 r. Pełnomocnik skarżącej nie podzielił poglądu, zgodnie z którym organ egzekucyjny jest uprawniony do wystawienia ponownie tytułu wykonawczego obejmującego dokładnie te same należności, co tytuł wykonawczy funkcjonujący już w obrocie, w każdym czasie. Taka wykładnia przepisów stwarzałaby realne zagrożenie dla osób zobowiązanych możliwości kilkukrotnego wyegzekwowania tego samego świadczenia pierwotnego. W ocenie pełnomocnika skarżącej na gruncie przedmiotowej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa. Tytuły wykonawcze wystawione w 2019 r. należy traktować jako pierwotne i nie sposób przyjąć, że to zobowiązana powinna pamiętać jakich należności dotyczyły upomnienia wystosowane w roku 2012. W ocenie pełnomocnika skarżącej doszło do nieprawidłowego wystawienia tytułów wykonawczych i nieuwzględnienia zarzutu przedawnienia przy powołaniu się na zawieszenie jego biegu przez egzekucję toczącą się przed wystawieniem tytułu wykonawczego z dnia 10 kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu powołane przez Skarżącą argumenty nie stanowią podstawy do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie, ani postanowienie je poprzedzające zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jak również, że dotknięte jest którąkolwiek ze statuowanych w art. 156 k.p.a. przesłanek nieważnościowych. Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości aktu administracyjnego, można wzruszyć ostateczne postanowienie. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy postanowienie dotknięte jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą żądania stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść postanowienia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że postanowienie takie nie może być zaakceptowane, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinno ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dla stwierdzenia nieważności postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również wykazać "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez postanowienie, przy czym skutki, które wywołuje postanowienie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie postanowienia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania aktu administracyjnego oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Istotne jest również, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca. Odnosząc się do postawionych przez skarżącą zarzutów skargi wskazać należy, że niniejsze postępowanie nie dotyczy kontroli postanowienia Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...] r. o odmowie uwzględnienia zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne, a możliwości jego weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności. Wnioskowany przez skarżącą tryb nadzwyczajny jest bowiem trybem postępowania odrębnym i samodzielnym względem postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia organu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja/postanowienie podlegające kontroli dotknięte są jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności jest ocena orzeczenia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia ma odrębną podstawę prawną, co oznacza, że nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem ostatecznym, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Wskazać należy, że skarżąca swym wnioskiem z dnia 10 października 2019 r., a następnie zażaleniem z dnia 25 listopada 2019 r. domagała się w istocie stwierdzenia nieważności postanowienia, którym Dyrektor II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. odmówił uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Tymczasem to tylko w ramach postępowania egzekucyjnego ocenie mogą zostać poddane okoliczności dotyczące zasadności jego prowadzenia. Argumentacja dotycząca zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, prawidłowości wystawienia tytułów wykonawczych, braku doręczenia upomnienia i w konsekwencji kwestia przedawnienia należności nie podlegała weryfikacji w rozpoznaniu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Sprowadzało się ono bowiem jedynie do oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a. Sąd po przeprowadzeniu analizy akt sprawy w pełni podziela stanowisko organu i przedstawione w zaskarżonym postanowieniu szczegółowe argumenty. Organ wykazał wskazując na ustalony stan faktyczny i prawny, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, w ramach którego, co koniecznie należy podkreślić, skarżąca zgłosiła zarzut przedawnienia należności ( por. pismo skarżącej z dnia 16 maja 2019 r. pt. "Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich wniesienia"). W postanowieniu szczegółowo zostały wykazane okoliczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego mające wpływ na bieg terminu przedawnienia. Tymczasem skarżąca w żaden sposób nie wykazała, na czym jej zdaniem polegało rażące naruszenie prawa w kwestii nieuwzględnienia zarzutu przedawnienia należności. W zażaleniu z dnia 25 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej pomijając opisane w postanowieniu wyjaśnienia dotyczące zawieszenia terminu przedawnienia akcentowała przede wszystkim, bezpodstawność wystawienia wadliwych tytułów wykonawczych w dniu 10 kwietnia 2019 r. Jak podnosiła pełnomocnik skarżącej wystawione w dniu 10 kwietnia 2019 r. tytuły wykonawcze nie posiadają oznaczeń właściwych dla dalszych tytułów wykonawczych- numeru porządkowego oraz celu wydania. W konsekwencji skarżąca traktowała oraz traktuje je jako tytuły wykonawcze pierwotne. Mając więc na uwadze fakt, że przedmiotem zarzutu na postępowanie egzekucyjne był fakt przedawnienia należności zupełnie niezrozumiała jest argumentacja pełnomocnika skarżącej z powołaniem się na przepis art. 26c § 2 u.p.e.a., opierająca się na błędnym założeniu jakoby wydawane wobec skarżącej w dniu 10 kwietnia 2019 r, tytuły wykonawcze stanowiły dalsze tytuły wykonawcze. Wystawione 10 kwietnia 2019 r. tytuły wykonawcze nie były dalszymi tytułami wykonawczymi w rozumieniu powołanego wyżej przepisu bowiem w sprawie nie zaistniała sytuacja wypełniająca przesłanki opisane w tym przepisie. Odnośnie zaś twierdzenia, że skarżąca nie ma obowiązku pamiętać jakich należności dotyczyły upomnienia z 2012 r. należy wskazać, na tezę wyroku NSA z dnia 8 lipca 2009 r. w sprawie II FSK 618/08, że "Jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, nie zmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze". Ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego, tak jak w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nastąpiło na podstawie wystawionych w dniu 10 kwietnia 2019 r. tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy podkreślić, że wnioskowany przez skarżącą tryb nadzwyczajny jest trybem postępowania odrębnym i samodzielnym względem postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia organu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, tym bardziej, że zarzuty na postępowanie egzekucyjne są szczególnym rodzajem środka zaskarżenia przewidzianego w postępowaniu egzekucyjnym. Przysługuje tylko dłużnikowi i stanowi dla niego podstawowy środek ochrony własnych interesów przed niezgodnym z prawem prowadzeniem egzekucji. Są środkiem prawnym przysługującym jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu egzekucyjnego zawierający zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Zatem po upływie wskazanego siedmiodniowego terminu nie ma możliwości skutecznego złożenia zarzutów. Upływ terminu siedmiodniowego powoduje również niemożność uzupełnienia przez dłużnika zarzutów złożonych w terminie, powodujących ich nowe podstawy. Również podniesienie zarzutu w postępowaniu sądowoadministracyjnym czyni zarzut ten spóźnionym ( por. wyrok NSA z dnia 3.12.1997r. l SA/Lu 1246/96, LEX 35893) Należy również podkreślić, że tylko w trybie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym mogą być rozstrzygane kwestie dotyczące przebiegu tego postępowania i wyłącznie z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. We wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora II Oddziału ZUS w Ł. z dnia [...] jak również w zażaleniu z dnia 25 listopada 2019 r. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora II Oddziału ZUS w Ł. z dnia [...] skarżąca skoncentrowała się na zarzutach dotyczących wadliwości wystawionych w dniu 10 kwietnia 2019 r. tytułów wykonawczych i w konsekwencji bezzasadności prowadzenia na ich podstawie postępowania egzekucyjnego, co jak wykazano wyżej nie wyczerpuje przesłanek uzasadniających zastosowanie trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności wydanego przez Dyrektora II Oddziału ZUS w Ł. postanowienia w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu przedawnienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. podkreślił, że nie znalazł również żadnej innej okoliczności, która mogłaby przemawiać za obarczeniem ww. postanowienia pozostałymi kwalifikowanymi naruszeniami prawa wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postanowienie nie zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż w zakresie procedury rozpatrywania zarzutów na postępowanie egzekucyjne obowiązują stosowne przepisy prawa materialnego i procesowego, które zostały przytoczone zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto postanowienie nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Postanowienie nie zostało także skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe postanowienie było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.); postanowienie w razie jego wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.) oraz, że postanowienie zawiera wadę po wodującą j ego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a). Stanowisko to należy uznać za uzasadnione w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec powyższego z braku uzasadnionych podstaw, Sąd nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. d.cz.