I GSK 818/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 968/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] maja 2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 2.682,64 zł powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Odpis decyzji został doręczony stronie w dniu [...] maja 2010 r. Ponieważ od rozstrzygnięcia nie zostało wniesione odwołanie, do skarżącego skierowano upomnienie z wezwaniem do uregulowania należności. W dniu [...] czerwca 2013 r. skarżący skierował do Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o umorzenie pobranych płatności bezpośrednich. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor OR ARiMR w Łodzi, działając z upoważnienia Prezesa ARiMR odmówił umorzenia powyższych należności, natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W dniu [...] stycznia 2014 r. Dyrektor OR w Łodzi, działając z upoważnienia Prezesa ARiMR wydał tytuł wykonawczy nr [...]. W dniu [...] marca 2014 r. skarżący dokonał wpłaty, po rozliczeniu której należność główna uległa zmniejszeniu do kwoty 1.122,12 zł. W dniu [...] maja 2014 r. do Łódzkiego OR ARiMR wpłynął wniosek A. S. o umorzenie odsetek od kwot należności z tytułu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Dyrektor OR ARiMR w Łodzi decyzją z [...] czerwca 2014 r., działając z upoważnienia Prezesa ARiMR odmówił wnioskodawcy umorzenia odsetek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał § 3 ust. 1 pkt 5 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 258, poz. 1747; dalej: rozporządzenie z 21 grudnia 2010 r.). Podniósł, iż skarżący ubiega się o umorzenie odsetek od należności ze względu na bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną. Jako argument przemawiający za umorzeniem należności wskazuje fakt uregulowania należności. Organ I instancji wskazał, że dokonana przez skarżącego wpłata została rozliczona proporcjonalnie na należność główną i odsetki, zatem zmniejszyła kwotę należności głównej do wysokości 1.122,12 zł. Skarżący wykazując swoją sytuację finansową podał, że płaci alimenty w kwocie 300 zł miesięcznie, nie posiada maszyn, pojazdów, zwierząt, przedstawił dokument potwierdzający wielkość gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,8601 ha, w tym przeliczeniowych 1,1705 ha, roczny dochód z gospodarstwa rolnego z ha przeliczeniowego w 2012 r. wynosił 2.431 zł. Ponadto organ I instancji wskazał, że skarżący otrzymał płatności za 2013 r. w łącznej kwocie 3.037,99 zł, tym samym posiada majątek podlegający egzekucji i to o wartości, która znacznie przekracza wysokość zadłużenia oraz potencjalnych kosztów egzekucji należności. Uznał, że nie zachodzi przypuszczenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności, nie ma zatem możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., ponieważ możliwe jest uzyskanie kwoty, która przewyższy koszty dochodzenia i egzekucji należności. Wyjaśnił przy tym, że koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej określone zostały w formie procentowej wysokości kosztów (tj. opłata manipulacyjna w wysokości 1% oraz opłata za czynności egzekucyjne pobierana w wysokości od 4% do 8% w zależności od rodzaju dokonanego zajęcia) w stosunku do egzekwowanej należności z zastrzeżeniem minimalnej kwoty w odniesieniu do każdej czynności podjętej przez organ egzekucyjny. Podniósł, że nie została spełniona przesłanka warunkująca umorzenie należności określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r. Zgodnie z powyższym przepisem właściwy organ agencji płatniczej umarza z urzędu należności, jeżeli należność nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 € przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. UE L Nr 365 z 21.12.2006., str. 52, ze zm.). Zadłużenie strony ustalone decyzją z [...] maja 2010 r. stanowiło kwotę 2.682,64 zł. Kwota ta przekroczyła równowartość 100 euro, ponieważ kurs euro na dzień 30 kwietnia 2010 r., który miał zastosowanie w sprawie, wynosił 3,9163 zł, a więc kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła 391,63 zł. Wskazał także, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. możliwość umorzenia odsetek za zwłokę dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia należności głównej. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2014 r. w pełni podzielając jego argumenty. Wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na ww. decyzję. Wskazał, że szczegółowe zasady i tryb umarzania przez właściwy organ należności od osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. W przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w ww. rozporządzeniu organ może (nie musi) umorzyć należności, zaś brak zaistnienia tej przesłanki w ogóle wyklucza możliwość umorzenia należności. Wobec tego, iż skarżący nie spełnia przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1-4, jedynie okoliczności związane z dochodami i posiadanym majątkiem mogły podlegać ocenie w świetle przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. Dokonując oceny okoliczności sprawy, w odniesieniu do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r. Sąd stwierdził, iż na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji organy administracyjne prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Skarżący wskazując na swoją sytuację majątkową podniósł, iż ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec córki, wyrażający się w uiszczaniu na jej rzecz alimentów w kwocie 300 zł miesięcznie. Wskazał jednocześnie, iż jest właścicielem gospodarstwa rolnego o słabych glebach, które nie jest zmechanizowane i w złej kondycji. Roczny dochód z ha przeliczeniowego gospodarstwa wynosił 2 431 zł. W ocenie WSA w Warszawie orzekające w sprawie organy uwzględniły powyższe okoliczności dokonując oceny sytuacji majątkowej skarżącego. Ustaliły ponadto, iż skarżący otrzymał płatności bezpośrednie i ONW za 2013 r. w łącznej kwocie 3.037,99 zł, które to okoliczności nie zostały przez skarżącego zakwestionowane. Sytuacja skarżącego jest trudna, jednak bez wątpienia nie można uznać, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub też, że postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Nie można bowiem w tej mierze pominąć okoliczności dokonania przez skarżącego wpłaty należności, zmniejszającej w istotny sposób kwotę dochodzonych należności. Tym samym nie została spełniona zarówno przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 5, jak i pkt 6 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. Przesłanka z § 3 ust.1 pkt 6 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r. dotyczy możliwości umorzenia należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności, w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne okaże się nieskuteczne. W sprawie bezsporne jest, iż kwota nienależnie pobranej płatności ustalona decyzją Prezesa ARiMR z [...] maja 2010 r., jak i pozostała do zapłaty kwota 1.122,12 zł przekraczają równowartość 100 euro, dlatego też jak słusznie przyjęły organy należność ta nie podlega umorzeniu z urzędu w myśl § 4 ust.1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. W myśl § 6 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w przypadku, gdy zachodzą przesłanki dla umorzenia należności, o których mowa w § 3-5, umorzenie obejmuje również umorzenie odsetek za zwłokę naliczonych od należności oraz poniesionych kosztów dochodzenia należności, dlatego też umorzenie odsetek za zwłokę może nastąpić tylko w sytuacji, w której spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności głównej. Tym samym nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego także na tej podstawie prawnej. W skardze kasacyjnej na powyższe orzeczenie A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 86 kpa poprzez nieuchylenie decyzji obu organów pomimo, iż oparły one swoje rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, w szczególności nie przesłuchując skarżącego co do możliwości majątkowych i zarobkowych, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 5 lub 6 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r., a w konsekwencji do nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (v. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Jednak żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny można oprzeć, zgodnie z art. 174 ppsa, na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia, to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w następstwie "niepełnego postępowania dowodowego wyrażającego się nieprzesłuchaniu skarżącego co do jego możliwości majątkowych i zarobkowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem istnienia przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., w szczególności okoliczności związanych z dochodami i posiadanym majątkiem kasatora i słusznie przyjął, że organy administracyjne w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, a na podstawie analizy tego materiału dokonały wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciach uzasadniły w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy dopuściły wszystkie dowody z dokumentów na okoliczność sytuacji życiowej, majątkowej i dochodów A. S. Umożliwiły mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, natomiast kasator nie wnioskował o dalsze formy postępowania wyjaśniającego, w szczególności o rozprawę (art. 89 i nast. kpa). Przeprowadzone dowody stanowiły podstawę poczynionych w sprawie niewadliwych ustaleń faktycznych. Natomiast okoliczność, że skarżący nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ zebrane i rozpatrzone. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej nie wskazał ponadto, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 ppsa, że uchybienie, które zarzuca, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśnił, czego postawiony Sądowi I instancji zarzut akceptacji materiału dowodowego pomimo nieprzesłuchania skarżącego co do jego możliwości majątkowych i zarobkowych miałby dowodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym zaskarżona decyzja stanowi wynik prawidłowo przeprowadzonego postępowania. W jego trakcie ustalono, że skarżący nie spełniał warunków uzasadniających umorzenie wnioskowanych należności. Ze wskazanego przez stronę skarżącą przepisu art. 80 kpa wynika, że organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Te reguły, jak już wyżej podkreślono, zostały w sprawie zachowane, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ II instancji. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych, co wprost wynika z treści art. 254 § 1 ppsa.