II SAB/Kr 191/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. D. na bezczynność G.sp. z o.o. w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 czerwca 2022 r. oddala skargę. UZASADNIENIE T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność P. S. G. sp. z o.o. w T. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 14 czerwca 2022 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie PSG do: 1) udostępnienia wewnętrznego regulaminu kontroli poboru paliwa gazowego oraz 2) udzielenie informacji ile osób zalegało z niezapłaconymi fakturami za pobór paliwa gazowego dłużej niż 3 miesiące w roku 2021 na terenie województwa śląskiego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 14 czerwca 2022 r. złożył za pośrednictwem ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: 1) w jaki sposób PSG stwierdza nielegalny pobór paliwa gazowego, 2) przesłanie szczegółowych wytycznych we wnioskowanym zakresie w pkt I (o ile PSG je posiada) oraz 3) ile osób zalegało z niezapłaconymi fakturami za pobór paliwa gazowego dłużej niż 3 miesiące w roku 2021 na terenie województwa śląskiego. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał adres swojej poczty elektronicznej. W dniu 27 czerwca 2022 otrzymał odpowiedź od PSG, iż Spółka dokonuje czynności związanych z wykrywaniem i likwidacją nielegalnego poboru paliwa gazowego działając zgodnie z powszechnie obowiązującymi regulacjami prawnymi, które wskazane zostały w pkt. Ad 2 .... które to regulacje w sposób wyczerpujący określają, w jaki sposób Spółka może prowadzić działania zmierzające do wykrycia i likwidacji przypadków nielegalnego poboru paliwa gazowego. Ponadto PSG stwierdziła, że w celu usystematyzowania zasad postępowania Spółki w zakresie wykreowania i likwidacji nielegalnego poboru paliwa gazowego ... opracowany został wewnętrzny regulamin kontroli poboru paliwa gazowego. PSG odmówiła udostępnienia przedmiotowego regulaminu. PSG poinformowała również, że co do wnioskowanych informacji w pkt 3 to ... prowadzi wyłącznie działalność gospodarczą związaną z budową oraz eksploatacją sieci dystrybucyjnej gazu ziemnego - nie prowadzi natomiast działalności polegającej na sprzedaży paliwa gazowego i tym samym nie realizuje czynności polegających na obsłudze tego rodzaju umów. PSG stwierdziła, że zostałem w należyty sposób poinformowany o fakcie nieposiadania tego rodzaju informacji w pismach z 05.05.2022 i 26.05.2022. Powyższe stanowisko stoi w sprzeczności z odpowiedzią udzieloną przez P. G. N. i G. SA (dalej: PGNiG) z 15.06.2022, w którym to zostałem poinformowany o skierowaniu pytania do PSG. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podkreślono, że PSG nie jest organem władzy publicznej, osobą pełniące funkcje publiczne, nie gospodaruje też mieniem komunalnym czy majątkiem Skarbu Państwa, wreszcie nie jest podmiotem w którym Skarb Państwa posiadałby udziały (jedynym wspólnikiem PSG jest P. S.A.). Jednakże w świetle orzecznictwa sądowo administracyjnego uczestniczenie w obrocie energetycznym jest realizacją zadań publicznych, z którymi wiąże się dostęp do informacji publicznej. Tym samym, dokonując oceny, czy zakres informacji wnioskowany w zapytaniu skierowanym do PSG stanowi informację publiczną, istotnym jest ustalenie czy konkretne działanie PSG stanowi realizację zadań o charakterze publicznym oraz czy konkretne działanie zostało sfinansowane ze środków publicznych, a jednocześnie, czy informacja żądana przez wnioskodawcę dotyczy informacji odpowiadającej katalogowi ustawowych zadań realizowanych przez Spółkę w oparciu o przepisy Prawa energetycznego. PSG w odniesieniu do poszczególnych informacji żądanych przez wnioskodawcę ustaliło, że informacje te nie stanowią informacji publicznej oraz że informacje posiadają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 udip, w związku z czym PSG nie było zobowiązane do ich przekazania wobec nie wykazania przez wnioskodawcę istotnego interesu publicznego. Odnosząc się do żądania skarżącego wskazano, że regulamin kontroli poboru paliwa gazowego jako dokument wewnętrzny, służący jedynie do przekazania instrukcji pracownikom PSG w zakresie ich obowiązków oraz sposobu realizacji obowiązków służbowych związanych z działalnością spółki objętą przedmiotową kategorią nie stanowi informacji publicznej. Nie jest to dokument urzędowy, a w związku z tym PSG nie było zobowiązane do jego udostępnienia. Ustawa precyzuje pojęcie "informacji publicznej" poprzez wskazanie przykładowego katalogu tego rodzaju informacji podlegających udostępnieniu. Katalog ten zawiera przepis art. 6 ust, 1 pkt 4) udip, zgodnie z którym udostępnieniu podlegają te dokumenty które mają status "urzędowych". Pojęcie "dokumentu urzędowego" definiuje przepis art. 6 ust. 2 udip: Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ani członkowie zarządu, osoby umocowane do reprezentacji PSG ani też pracownicy nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu powyższego przepisu. W świetle powyżej przytoczonych regulacji ustawowych należy zatem stwierdzić, iż informacja w postaci regulaminu wewnętrznego PSG nie jest informacją publiczną udip, gdyż nie została wytworzona przez funkcjonariusza publicznego. Regulamin ten ma charakter typowo wewnętrzny, zaspokaja bowiem potrzeby wyłącznie PSG o charakterze organizacyjnym i nie jest skierowany do nieograniczonego kręgu osób względem których PSG realizuje zadania publiczne wynikające z prawa energetycznego. Dodatkowo dokument ten nie ma cech dokumentu publicznego zgodnie z ustawą w związku z tym nie było żadnych podstaw do jego udostępnienia. W kwestii żądania udzielenia informacji ile osób zalegało z niezapłaconymi fakturami za pobór paliwa gazowego dłużej niż 3 miesiące w roku 2021 na terenie województwa śląskiego wyjaśniono, że PSG nie posiada żądanych informacji i wyjaśniało już kilkukrotnie, że jako Operator Systemu Dystrybucyjnego Gazowego prowadzi wyłącznie działalność gospodarczą związaną z budową oraz eksploatacją sieci dystrybucyjnej gazu ziemnego, stąd nie odpowiada za sprzedaż paliwa gazowego i nie posiada danych dotyczących rozliczeń bezpośrednio z odbiorcami paliwa gazowego, gdyż zajmują się tym sprzedawcy paliwa gazowego. Załącznik dołączony do skargi jako odpowiedź PGNiG niczego nie dowodzi, gdyż jest w nim mowa o tym, że PSG zajmuje się nielegalnym poborem w ramach działalności wynikającej z prawa energetycznego, a nie rozliczaniem opłat za korzystanie z paliwa gazowego. PSG poinformowało w należyty sposób Skarżącego o fakcie nieposiadania tego rodzaju informacji - tym samym nieuzasadniony pozostaje zarzut bezczynności. Bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Tak więc bezczynność następuje wówczas gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie konkretnej informacji. Jeżeli rozliczenia za sprzedaż paliwa nie stanowią przedmiotu działalności PSG to wnioskodawca nie może wymagać przekazania takich danych. Nie bez znaczenia pozostaje osobisty wątek sprawy, a także to, że pod adresem Skarżącego wykryty był w przeszłości nielegalny pobór paliwa gazowego. Szereg kolejnych wniosków formułowanych przez Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest w związku z tym najprawdopodobniej związane z indywidualną sprawą wnioskodawcy, który obecnie pozoruje jedynie troskę o informacje publiczne. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. w sprawie I OSK 2817/19: "Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy przedmiotowej ustawy nie mogą być wykorzystywane w sprawach czysto prywatnych, a praktyka nadużywania uprawnień w tym zakresie przez wnioskodawców jest bardzo częsta. W przypadku braku obiektywnych przesłanek dla udostępnienia informacji, należy odmówić ich udzielenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślić przy tym trzeba, że zasadność skargi na bezczynność ocenia się na dzień jej wniesienia, niemniej uwzględnia się również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. (zob.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p.")). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest stwierdzenie podmiotowych i przedmiotowych przesłanek udostępnienia informacji publicznej. Należało zatem ustalić czy adresat wniosku skarżącego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania tego rodzaju informacji oraz czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że P. S. G. sp. z o.o. jako wykonująca zadania publiczne w postaci zapewnienia dostaw paliwa gazowego jako operator systemu dystrybucyjnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przechodząc do oceny czy objęte wnioskiem żądanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem z 14 czerwca 2022 r. stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej – trzeba przypomnieć, że wniosek ten zawierał trzy pytania: 1) w jaki sposób PSG stwierdza nielegalny pobór paliwa gazowego, 2) przesłanie szczegółowych wytycznych we wnioskowanym zakresie w pkt 1 (o ile PSG je posiada) oraz 3) ile osób zalegało z niezapłaconymi fakturami za pobór paliwa gazowego dłużej niż 3 miesiące w roku 2021 na terenie województwa śląskiego. W czternastodniowym terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wystosowano do skarżącego odpowiedź (pismo z dnia 27 czerwca 2022 r. W zakresie pytania nr 1 wyjaśniono, że spółka dokonuje czynności związanych z wykrywaniem i likwidacją nielegalnego poboru paliwa gazowego działając zgodnie z powszechnie obowiązującymi regulacjami prawnymi, które wskazane zostały w pkt 2, które to regulacje w sposób wyczerpujący określają, w jaki sposób Spółka może prowadzić działania zmierzające do wykrycia i likwidacji przypadków nielegalnego poboru paliwa gazowego. W ocenie Sądu w ten sposób udostępniono żądaną we wniosku informację publiczną. Odpowiadając na pytanie nr 2 wyliczono regulacje, na podstawie których odbywa się dokonywanie czynności w zakresie wykrywania i likwidacji nielegalnego poboru paliwa gazowego oraz określające sposób postępowania w takich przypadkach. Wyjaśniono też, że w celu usystematyzowania zasad postępowania Spółki w zakresie wykrywania i likwidacji nielegalnego poboru paliwa gazowego (w oparciu o obowiązujące powszechnie w tym zakresie przepisy prawa), opracowany został wewnętrzny regulamin kontroli poboru paliwa gazowego. Wewnętrzna regulacja prawna została wprowadzona do stosowania w bieżącej działalności operacyjnej, Spółki a jej treść zgodna jest z zapisami poszczególnych, wyliczonych wcześniej, powszechnie obowiązujących regulacji prawnych. Odnosząc się do żądania wnioskodawcy o udostępnienie szczegółowych wytycznych określających zasady postępowania Spółki w zakresie stwierdzania nielegalnego poboru paliwa gazowego podkreślono, że akty prawne wskazane w podpunktach a-h) powyżej stanowią akty prawne powszechnie obowiązujące i powszechnie udostępnione każdemu obywatelowi - dlatego też Spółka nie jest zobowiązana do ich przekazania. Natomiast regulamin kontroli poboru paliwa gazowego stanowi wewnętrzną regulację obowiązującą w PSG. Wewnętrzne procedury/instrukcje, których udostępnienia żąda wnioskodawca, nie mieszczą się w kategorii "informacji publicznej" podlegającej udostępnieniu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ponieważ nie stanowią dokumentu urzędowego. Oceniając tak udzieloną odpowiedź na pytanie również należy ją ocenić jako prawidłową i wyczerpującą. W szczególności należy podzielić stanowisko, że regulamin kontroli poboru paliwa gazowego nie stanowi informacji publicznej, bowiem jest to dokument wewnętrzny, stworzony na potrzeby zapewnienia prawidłowego działania spółki. Podkreślić trzeba, że udostępnienie tego rodzaju informacji – które, jak wskazano wyżej, nie mają charakteru informacji publicznej – mogłoby prowadzić do jej nadużycia i wykorzystania w celu nielegalnego poboru paliwa gazowego. Potwierdza to konieczność zachowania takich informacji wyłącznie do dyspozycji spółki i jej pracowników, wykonujących zadania związane z kontrolą prawidłowości i legalności poboru paliwa. Wbrew stanowisku skarżącego nie było podstaw do zobowiązania spółki do udostępnienia mu przedmiotowego regulaminu. W zakresie pytania nr 3 wyjaśniono, że PSG jako Operator Systemu Dystrybucyjnego Gazowego prowadzi wyłącznie działalność gospodarczą związaną z budową oraz eksploatacją sieci dystrybucyjnej gazu ziemnego - nie prowadzi natomiast działalności polegającej na sprzedaży paliwa gazowego i tym samym nie realizuje czynności polegających na obsłudze tego rodzaju umów. Udzielenie informacji, że organ, do którego zwrócono się z żądaniem udostępnienia informacji publicznej informacji takiej nie posiada jest prawidłowym załatwieniem wniosku opartego na ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zaznacza, że taka odpowiedź jest sprzeczna z odpowiedzią udzieloną przez P. G. N. i G. SA z 15 czerwca 2022, w którym to – jak twierdzi – został poinformowany o skierowaniu pytania do PSG. Do skargi dołączono wydruk korespondencji e-mail z adresu [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. o treści: "Dzień dobry, w odpowiedzi na reklamację informujemy, że zakres żądanych przez Państwa informacji winien zostać skierowany do Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. albowiem nie dotyczy prowadzonej przez naszą Spółkę działalności. Sprawy związane z nielegalnym poborem paliwa gazowego nie dotyczą obszaru działalności przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się obrotem paliwami gazowymi, ale spółki dystrybucyjnej zajmującej się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych". Z korespondencji tej nie wynika, o jakie pytanie chodziło w reklamacji. Nie wynika z niej również, że Polska Spółka Gazownictwa dysponuje informacjami w zakresie określonym w pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trzeba zaznaczyć, że w mailu PGNiG mowa jest o "sprawach związanych z nielegalnym poborem paliwa gazowego", natomiast skarżący żądał informacji dotyczących niezapłaconych faktur za pobór paliwa gazowego. Zaleganie z płatnościami za faktury nie stanowi nielegalnego poboru paliwa, a zatem treść korespondencji z PGNiG nie ma żadnego związku z pytaniem nr 3 przedstawionym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z powyższego wniosek skarżącej z dnia 14 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony w sposób zgodny z przepisami o udostępnieniu informacji publicznej i wyczerpujący, a tym samym skarga na bezczynność w zakresie jego załatwienia jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.