I OSK 1870/22

SENTENCJA Dnia 18 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W., B. M., S. B., W.P., M. P. i E. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3110/21 w sprawie ze skargi I. W., B. M., S. B., W.P., M. P. i E. W. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 14 marca 2022 r., odrzucił skargę I. W., B. M., S. B., W.P., M. P. i E. W. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie poinformowania stron o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., wydane w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 23 czerwca 1954 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]" rej. hip. [...]. W uzasadnieniu w/w postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarga była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu, gdyż zaskarżone pismo z dnia 11 października 2021 r. nie mieściło się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak było przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Sąd podkreślił w szczególności, że pismo to nie było decyzją, ani postanowieniem i nie stanowiło też aktu lub czynności - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Miało natomiast charakter wyłącznie informacyjny. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli: I. W., B. M., S. B., W.P., M. P. i E. W.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia WSA w Warszawie, które nie czyni zadość wymogom ustawowym, tj. uniemożliwia odkodowanie procesu myślowego jaki towarzyszył WSA w Warszawie przy wydaniu postanowienia w wyniku zawarcia w treści uzasadnienia tylko lakonicznego stwierdzenia, że pismo z dnia 11 października 2021 r. jest niedopuszczalne i podlega odrzuceniu, nie wyjaśniając przy tym powodów dla których poczynił tego rodzaju ustalenia leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę tego orzeczenia, podczas gdy, prawidłowa treść uzasadnienia powinna - stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. - zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również spełnić zadość funkcji przekonywania, a jego treść pozwolić na kontrolę przez strony oraz Sąd II instancji czy Sąd I instancji nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego doszło do bezzasadnego przyjęcia, iż decyzja Ministra Rozwoju i Technologii nie jest decyzją administracyjną co skutkowało odrzuceniem skargi z dnia 15 listopada 2021 r. na decyzje Ministra Rozwoju i Technologii, Podczas, gdy decyzja Ministra Rozwoju i Technologii jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. z względu na treść art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., ponieważ posiada wszystkie wymagana elementy niezbędne do zakwalifikowania, jako decyzja administracyjnej, tj. oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, a zatem WSA w Warszawie powinien rozpoznać merytorycznie skargę z dnia 15 listopada 2021 r. i orzec co do meritum skargi z dnia 15 listopada 2021 r. Ewentualnie, z ostrożności procesowej gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pismo z dnia 11 października 2021 r. nie stanowi decyzji o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego doszło do uznania, że pismo z dnia 11 października 2021 r. nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zaskarżone pismo z dnia 11 października 2021 r. ma charakter wyłącznie informacyjny, podczas gdy, brak jest podstaw w przepisach k.p.a. do poinformowania o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego, co potwierdza, iż pismo z dnia 11 października 2021 r. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa i na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 §2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) z uwagi na swój publicznoprawny charakter, skierowanie do indywidualnego podmiotu oraz związek pomiędzy przepisami prawa, a uprawnieniem skarżących kasacyjnie do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., co podlega kontroli sądowo administracyjnej, a zatem WSA w Warszawie powinien przeprowadzić kontrolę działalności Ministra Rozwoju i Technologii, tj. rozpoznać merytorycznie skargę z dnia 11 października 2021 r. i orzec co do meritum skargi. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosili o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym, 4. w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przy rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a sprowadzające się do konieczności przesądzenia: "czy dla zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. przewidującego, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa, wymagane jest wydanie przez organ administracji publicznej prowadzący takie postępowanie decyzji administracyjnej stwierdzającej owo umorzenie, tj. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (względnie art. 104 § 1 k.p.a.)" - na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. - odroczenie rozpoznana niniejszej sprawy oraz o przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. W świetle art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził jednak zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, ponieważ rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy ponadto, co wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, przepis art. 90 § 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają w tym przypadku charakteru wiążącego. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny był związany jej granicami. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sporu, zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, było wyjaśnienie, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że pismo z dnia 11 października 2021 r., w którym Minister Rozwoju i Technologii poinformował skarżących o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie mieściło się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji czy skarga na ww. pismo podlegała odrzuceniu (o czym Sąd I instancji orzekł w zaskarżonym postanowieniu). Z tej przyczyny zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 141 § 1 w zw. z art. 166 w zw. z art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.; art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na istotę sporu, wymagały łącznego rozpoznania. W ocenie składu orzekającego, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie naruszył art. 141 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji sporządził uzasadnienie zaskarżonego postanowienia niezwłocznie po podpisaniu postanowienia z dnia 14 marca 2022 r. a ponadto uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi przewidziane art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Poddaje się ono bowiem kontroli instancyjnej, choć niewątpliwie zawarte w nim treści mogłyby być bardziej pogłębione. Niezrozumiały był natomiast zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki odrzucił skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. a nie na podstawie punktu pierwszego w/w artykułu. Przechodząc do oceny charakteru zaskarżonego pisma z dnia 11 października 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że podziela pogląd Sądu I instancji, iż w/w dokument nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, zatem wniesiona od niego skarga - jako niedopuszczalna - podlegała odrzuceniu. W szczególności podkreślić w tym miejscu wypada, że wskazane pismo organu nie stanowiło decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani żadnego innego aktu lub czynności - w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to: orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zatem zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności niesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały (art. 107 § 1 k.p.a.). W doktrynie wskazuje się przy tym, że jako minimum elementów decyzji konieczne jest zaistnienie 4 składników: określenia autora, adresata, rozstrzygnięcia, podpisu osoby reprezentującej organ Brak jednego z tych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu. (zob. Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021 r. s. 689, nb 8). W ocenie składu orzekającego, pismo z dnia 14 października 2021 r. nie zawiera wszystkich, wskazanych wyżej elementów, pozwalających zakwalifikować je jako decyzję administracyjną. W szczególności dotyczy to: oznaczenia stron (pismo zawiera jedynie sformułowanie "Wg rozdzielnika"), rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ponadto, co istotne, powyższe pismo nie zostało podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Podpis pod decyzją winna bowiem złożyć osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, bądź osoba działająca z jej upoważnienia udzielonego na mocy art. 268a k.p.a. Tymczasem na przedmiotowym piśmie widnieje jedynie pieczęć: "Naczelnik Wydziału Gruntów Warszawskich I. H." oraz podpis tej osoby. Brak jest natomiast na przedmiotowej pieczęci informacji, że ww. pracownik działał z upoważnienia Ministra Rozwoju i Technologii, jak też brak jest w aktach administracyjnych stosownego, odrębnego pełnomocnictwa udzielonego przez Ministra I. H. na podstawie ww. przepisu. Użycie natomiast w omawianym piśmie sformułowań: "Szanowni Państwo, informuję, że postępowanie (...) uległo umorzeniu z mocy prawa..." czy "Z poważaniem Naczelnik Wydziału Gruntów Warszawskich I.H.", jak też samo powołanie w podstawie prawnej "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego... w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), wskazuje wyraźnie na informacyjny charakter owego pisma, a nie zaś jego charakter władczy, a który byłby znamienny dla decyzji. Z tych też przyczyn nie sposób było także doszukać się w rzeczonym piśmie również cech innego aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z tym, zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie był trafny. Na marginesie sprawy nadmienić jedynie trzeba, że zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), zgodnie z którym: postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa, jest niejasny i nasuwa istotne pytanie o prawidłową reakcję organu nadzorczego co do formy prawnej zakończenia takiego postępowania (czy organ może ograniczyć się do pisemnego poinformowania stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, czy winien jednak wydać decyzję stwierdzającą umorzenie z mocy prawa takiego postępowania). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest jednak z urzędu, że skarżący kasacyjnie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1954 r. Sąd ten zaś, wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r. ( sygn. akt I SAB/Wa 411/21) zobowiązał organ nadzoru do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Od powyższego wyroku została natomiast wywiedziona przez Ministra Rozwoju i Technologii skarga kasacyjna, która obecnie oczekuje na rozpoznanie. Tym samym, wydane w aktualnie rozpoznawanej sprawie postanowienie, nie zamyka stronom drogi do weryfikacji w trybie sądowej kontroli administracji publicznej, prezentowanego przez nie poglądu prawnego dotyczącego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2010 r. W związku z powyższym, z uwagi na istotę sporu, determinowaną niniejszą skargą kasacyjną, brak było podstaw do przyjęcia, że w aktualnie rozpoznawanej sprawie wystąpiło zagadnienie prawne wymagające przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.