I SA/Wa 903/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę UZASADNIENIE Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Miasta Ł. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności części nieruchomości, położonej w obrębie [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w Ł., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wniosło Miasto Ł. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Miasta Ł. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że nabycie własności nieruchomości następuje z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy jeżeli w dniu 31grudnia 1998 r. zostały spełnione następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono, że przesłanki wskazane w art. 73 ust.1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niewystąpienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Minister wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Stwierdzono zatem, że w postępowaniu opartym na dyspozycji art. 73 ust. 1 ww. ustawy za stronę należy uznać osobę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, a także osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Minister wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z akt sprawy wynika, że właścicielami działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. byli M. L. i W. S. Zgodnie z treścią umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2002 r., Rep. A nr [...], aktualnie właścicielami nieruchomości są P. I. i E. I. Zatem bezspornym w ocenie organu jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Wskazano również, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. dotyczy jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" zawarte w art. 73 ust. 1 ww. ustawy oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy Minister stwierdził, że uchwałą Rady Narodowej Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 1990 r., nr 7, poz. 40) ul. [...] w Ł. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Stwierdzono ponadto, że w aktach sprawy znajduje się opracowanie geodezyjne z dnia [...] września 2019 r., sporządzone przez geodetę uprawnionego H. S., w którym wskazano, że działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Ponadto, na przedmiotowej nieruchomości nie było żadnych obiektów inżynierskich ani urządzeń takich jak chodniki, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, świadczących o zajęciu jej części pod drogę publiczną. W dniu [...] listopada 2000 r., ówcześni właściciele ustanowili nieodpłatnie na rzecz Gminy Ł. prawo użytkowania części działki nr [...], przeznaczonej pod projektowany kanał sanitarny. Powyższa umowa świadczy zdaniem Ministra o tym, że ani Skarb Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego nie posiadały w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad działką nr [...]. W ocenie organu powyższy dokument jest wiarygodny, bowiem został sporządzony przez uprawnionego geodetę, posiadającego wiadomości specjalne z zakresu geodezji i wykonującego zawód zaufania publicznego. Podkreślono zatem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Dlatego nie można stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020r. wniosło skarżące Miasto Ł. Zaskarżonej decyzji zarzucono niezgodność z prawem, tj. naruszenie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) i wniósł o uchylenie w całości zarówno jej, jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą ustawą nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przesłanki wymienione w tym przepisie to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Organ odwoławczy prawidłowo w granicach przesłanek ustawowych zawartych w art. 73 ustawy dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy Trafnie organ przywołał przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) w celu wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, o której jest mowa w art. 73 przywołanej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające... . Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych za drogę publiczną mogła być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). Zaliczenie przedmiotowej drogi (ul. [...] w Ł.) do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych, bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nastąpiło w drodze uchwały Rady Narodowej Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 1990r., nr 7, poz. 40) Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Sporne jest natomiast to czy działka nr [...] stanowiła część pasa drogowego, tj. czy w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz czy pozostawała w związku z tym we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Problem ten wyznaczył zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Organ podjął decyzję w oparciu o materiał dowodowy, na który składała się przede wszystkim opinia uprawnionego geodety wykazująca, że działka o nr [...] nie była częścią pasa drogowego. Ponadto na przedmiotowej nieruchomości nie było żadnych obiektów inżynierskich ani urządzeń takich jak chodniki, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, świadczących o zajęciu jej części pod drogę publiczną. Przypomnieć w tym zakresie należy, że dowodząc zajętości i władania działką nr [...] skarżący powołał się jedynie na pismo zarządcy drogi t.j. Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia [...] października 2016 r. i zaświadczenie z dnia [...] października 2016 r., z którego wynika, że działka [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę ul [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym. W ocenie Sądu rację mają organy orzekające w sprawie, że nie można odebrać prawa własności nieruchomości jedynie w oparciu o oświadczenia niepoparte żadnymi dokumentami w zebranym materiale dowodowym. W szczególności w sytuacji, w której na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Podkreślić przy tym należy, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, a zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Mimo tak szerokiego wachlarza środków dowodowych w rozpatrywanej sprawie jedynym dowodem, jaki został przez skarżące Miasto przedstawiony w toku postępowania, mającym potwierdzać wykonywanie władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej działki, były przywołane wyżej i omówione oświadczenia, których wartość dowodowa, bez potwierdzenia innymi środkami dowodowymi, jest co najmniej wątpliwa. Na gruncie niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że powyższe oświadczenia stanowią dokument, którego wartość wyraża się tym, że na ich podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało w nim wyrażone. Przy tym, z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11). Raz jeszcze podkreślić należy, że ze względu na treść tych oświadczeń w ocenie Sądu dowód tego rodzaju (niepoparty innymi dowodami) nie przesądza o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania sporną działką przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została przez skarżącą należycie udokumentowana. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie przez organ takiej decyzji, w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku, byłoby w ocenie Sądu prawnie wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.