II SA/Gl 523/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. znak: [...], uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego na działce nr ewid. 1 k.m.9 w miejscowości K., gm. R. i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie pozwolenia na budowę. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] r. znak: zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. (dalej: inwestorka) pozwolenia na -budowę pawilonu handlowo-usługowego z wykorzystaniem istniejących (legalnie) elementów konstrukcyjnych, na działce nr ewid. 1 k.m.9 w miejscowości K., gm. R. Po rozpatrzeniu odwołania D. J. (dalej: strona), reprezentowanego przez pełnomocnika, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję, a WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016r.sygn. akt II SA/GI49/16 oddalił skargę. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej strony Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2018r. sygn. akt II OSK 1942/16 uchylił ww. wyrok WSA w Gliwicach oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r utrzymującą w mocy pozwolenie budowlane. Zdaniem Sądu, nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie rodzaju zabudowy występującej na działkach sąsiednich. W aktach sprawy brak jakichkolwiek ustaleń na ten temat. Wobec jednoznacznego wskazania w wyroku NSA, że dotychczas zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia jaki rodzaj zabudowy występuje na działkach sąsiednich, gdyż organy administracyjne nie dokonały w tym zakresie żadnej analizy i dlatego w takich okolicznościach rozstrzygnięcie organu należy uznać przynajmniej za przedwczesne, nie można uznać, być ponowne postępowanie w sprawie ograniczone jedynie do dołączenia do akt sprawy wydruków mapy google uznać za wystarczające i wypełniające zalecenia Sądu zawarte w wymienionym wyroku. W aktach sprawy dalej brak informacji na temat zabudowy na działkach sąsiednich, co powoduje że w tych warunkach stwierdzenie organu, iż przedmiotowy budynek spełnia zapis obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarty w § 5 ust. 2 pkt 2 - tj. wymóg realizacji budynków o podobnych proporcjach, formie dachu, kolorystyce oraz materiałach wykończeniowych jest gołosłowne i nadal uchyla się od sprawdzenia w toku postępowania. Tym samym nie zostały wykonane w tym zakresie zalecenia NSA. Dalej bowiem na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w sprawie nie został naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. w gminie R. Orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] r [...] utrzymał wskazaną na wstępie decyzję Starosty [...] dnia [...] r. w mocy. W wyniku wniesienia przez stronę skargi WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. II SA/G1140/19, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. (pozytywną dla inwestorki). W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie zastosował się do zaleceń i wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 4 lipca 2018 r. dotyczących wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności (kwestia zgodności z planem miejscowym). Wojewoda Śląski, po tym wyroku, decyzją z dnia [...] r. znak [...] uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. P. pozwolenia na budowę w całości i orzekł o umorzeniu postępowania organu instancji w sprawie. Przesłanką wydania takiej decyzji był fakt, że inwestycja została już zrealizowana (co wynika z przesłanej przez inwestorki dokumentacji fotograficznej), a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie można udzielić pozwolenia na budowę, inwestycji już zrealizowanej. Na ww. decyzję skargę złożyła inwestorka. Wnosi ona o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Śląskiego oraz o jej uchylenie. Skarżąca twierdzi, że wykonane roboty są zgodne z zaleceniami Sądu i nie ma przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca stwierdza, że organ II instancji powinien oceniać stan prawny na rok [...], a nie [...]. Jak podkreśla w skardze, budynek został w całości wybudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, a ponadto jest użytkowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od roku [...] r. Ponadto, w całości wykonała zalecenia WSA w Gliwicach uzyskując dodatkową opinię urbanistyczną, sporządzoną przez osobę uprawioną (ponosząc dodatkowe koszty). Jeśli organ miał jeszcze jakieś wątpliwości co do kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym, powinien zwrócić się z tym do Urzędy Gminy R. Odpowiadając na zarzuty wniesionej skargi Wojewoda Śląski podtrzymuje w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazane. Istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej po wyeliminowaniu z obrotu prawnego jego decyzji z [...] r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego wyrokiem NSA z 4 lipca 2018 r., w sytuacji, w której w oparciu o to pozwolenie obiekt został wybudowany, powinien uznać dalsze postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe i dokonać jego umorzenia. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody Śląskiego wyrażone w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, u podstaw której legło założenie o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego na działce nr ewid. 1 k.m.9 w miejscowości K., gm. R., skoro obiekt ten został zrealizowany, co wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku, nie zasługuje na aprobatę. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że rozstrzygnięcie Wojewody obarcza konsekwencjami ewentualnych błędów organów administracji orzekających w tej sprawie wcześniej (w tym i samego Wojewody, który w [...] r. utrzymał w mocy pozytywną dla inwestorki decyzję Starosty [...] z [...] r.) inwestorkę. Już to powinno skłonić organ do ostrożnego działania i poszukiwania takiego rozwiązania, które otworzy drogę do zaspokojenia jej roszczeń, i będzie, oczywiście, pozostawało w zgodzie z prawem. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewoda uznał, że pozwolenie budowlane może być wydane jedynie wtedy, gdy inwestycja nie została jeszcze rozpoczęta. Jej celem nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji. Może ona dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Twierdzenie to, skutkujące przyjęciem tezy o bezprzedmiotowości postępowania, co do zasady jest prawdziwe jednak z takim zastrzeżeniem, że w określonych przez Prawo budowlane (dalej: pr. bud.) sytuacjach jest możliwe wydanie pozwolenia budowlanego, które będzie dotyczyło obiektu już zrealizowanego bądź też będącego w trakcie realizacji. Chodzi np. o tryb naprawczy określony w art. 50-51 pr. bud., w sytuacji kiedy legalizacja robót budowlanych wymaga uzyskania projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud.). W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o zmianie pozwolenie na budowę (art. 36a ust.1 pr. bud.) i uchylając jednocześnie decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 pr. bud.). Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia toczy się z zastosowaniem przepisów art. 32-35. Podobny charakter maj ą decyzje wydawane w postępowaniach legalizacyjnych, określone w art. 49 ust. 4 i art. 49b ust. 6 pr. bud. Istota tych decyzji polega na tym, że stanowią one de facto pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, które już zostały wykonane. Jeśli zatem w sytuacjach zawinionych przez inwestora dopuszcza się legalizację wykonanych robót, tym bardziej należy dopuścić możliwości wydania pozwolenia budowalnego w przypadku, w którym roboty wykonane były legalnie, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Na rzecz takiego rozwiązania trzeba wskazać jeszcze na kilka dodatkowych argumentów: Po pierwsze – przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego, jak się wydaje, Wojewoda wywodzi pogląd o bezprzedmiotowości postępowania, dotyczy jedynie rozpoczęcia robót budowlanych: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem a contrario, co zresztą wynika z wcześniejszych rozważań, ustawodawca dopuszcza możliwość dalszego prowadzenia robót, a nawet ich zakończenia, mimo braku pozwolenia na budowę (świadczy o tym możliwość ich legalizacji ex post). Inwestorka, co nie budzi żadnych wątpliwości, rozpoczęła roboty na podstawie decyzji (i to ostatecznej) o pozwoleniu na budowę, a więc wymóg ten spełniła; Po drugie - co prawda w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie obowiązywał jeszcze przepis art. 37 ust. 2 in fine, po zmianach dokonanych na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 13 lutego z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), który wszedł w życie dopiero z dniem 19 września 2020 r., jednak potwierdza on zaprezentowany tok rozumowania. Ustawodawca ex post zaakceptował dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę, po uchyleniu pozwolenia pierwotnego, w przypadku zakończenia robót budowlanych. Treść przepisu art. 37 ust. 2 po zmianie jest następująca: W przypadku: 1) określonym w ust. 1 albo 2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - 69 rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Po trzecie – Wojewoda pozostawał związany wyrokiem NSA z 4 lipca 2018 r., który to wyrok zobowiązał go do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu wyroku wyraźnie stwierdzono: Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę i będąc związanym przedstawioną wyżej oceną prawną zobligowany będzie wyjaśnić, jaki rodzaj zabudowy znajduje się w pobliżu planowanej inwestycji, a w konsekwencji, czy zamierzenie budowlane jest zgodne z zapisami określonymi w § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Intencją NSA było zatem merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a nie formalne jej zakończenie. W konkluzji przyjdzie stwierdzić, że brak było podstaw do potraktowania postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego, dotyczącego rzeczone obiektu, jako bezprzedmiotowego i umorzenie postępowania w sprawie. To oczywiście nie przesądza o wyniku postępowania merytorycznego. Organ odwoławczy, realizując jasne wytyczne NSA, powtórzone w wyroku WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt. II SA/Gl 140/19, powinien doprowadzić do pełnego wyjaśnienia stanu sprawy i podjąć stosowne orzeczenie. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie art. 138 § 1 1pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie pozwolenia na budowę oraz umorzenie postępowania w sprawie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji.