I OSK 858/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 506/20 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 506/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.M. Zaskarżył opisany powyżej wyrok w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.- dalej: u.ś.r.) poprzez ustalenie, że A.M. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ inne dzieci osoby wymagającej opieki mają możliwość pomocy przy tej opiece, w sytuacji, kiedy wspomniany art. 17 u.ś.r., nie przewiduje takiej przesłanki, a jednocześnie A.M. spełnia wymienione w art. 17 u.ś.r. przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, art. 6 k.p.a.; art. 7 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na okoliczności która nie ma znaczenia prawnego i nie znajduje odniesienia w przepisach prawa materialnego (art. 17 ust. 1. ust. o świadczeniach rodzinnych), a także nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez nie ustalenie ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o znaku [...] i decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Oświadczył także, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przesłankami warunkującymi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest po pierwsze niepełnosprawność w stopniu znacznym lub takie określenie niepełnosprawności, z którym łączy się konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną o możliwością samodzielnej egzystencji, a także rezygnacja z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę, która dodatkowo mieści się w katalogu uprawnionych wymienionych w art. 17 ust. 1 wspomnianej ustawy. Przepis ten nie wspomina o tym, aby do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne było rozważenie, czy istnieją inne osoby, które mogą pomóc w opiece w taki sposób, aby główny opiekun mógł wykonywać pracę. Ponadto żadna z sióstr od ponad dwóch lat faktycznie nie wspiera A.M. w opiece nad matką, a ich chęci kończą się wyłącznie na deklaracjach. Nawet po wszczęciu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, żadna z nich nie podjęła faktycznych działań w celu pomocy skarżącemu w opiece nad matką. Sąd Administracyjny winien natomiast wydawać orzeczenia na podstawie istniejącego stanu faktycznego, a nie hipotez, co do możliwych rozwiązań. Stan faktyczny jest taki, że matka skarżącego H.M. mieszka z A.M., który jako jedyny sprawuje nad nią całodobową opiekę. Żadna z sióstr skarżącego nie uczestniczy w tej opiece - ani w sposób finansowy, ani osobisty, a sama ich deklaracja jest bez pokrycia w faktycznych działaniach. Fakt, że w przeszłości jedna z sióstr – B. opiekowała się matką - nie może przesądzać o tym, że możliwa jest opieka nad osobą niepełnosprawną i równoczesne podjęcie pracy, obecnie bowiem stan zdrowia H.M. ulega pogorszeniu i obecnie konieczne jest sprawowanie opieki także w nocy. A.M. z uwagi na konieczność opieki nad matką H.M. (niepełnosprawną w stopniu znacznym i niezdolną do samodzielnej egzystencji), zrezygnował z pracy, nie ma możliwości wykonywania prac polowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak i naruszenie przepisów postępowania. Co do zasady w takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednakże w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut błędnej wykładni prawa materialnego. Tylko bowiem, gdy wykazane zostanie, jaka winna być właściwa interpretacja prawa materialnego, znany będzie wymagany w danych okolicznościach zakres niezbędnego postępowania dowodowego. Z tych względów od tych zarzutów należało rozpocząć rozważania. Jak wynika z uzasadnienia skargi jego istota sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Co prawda skarżący kasacyjnie nie sprecyzował zarzutu niemniej z treści uzasadnienia i zarzutu naruszenia przepisów postępowania można wywieść, że to ten przepis w ocenie skarżącego stanowił o naruszeniu prawa przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Istotne jest w rozpoznawanej sprawie, a co wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wskazać trzeba, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie musi mieć cechy opieki stałej lub długotrwałej lub może być sprawowana przez kilka osób zamiennie, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Nie można jednak zgodzić się z taką wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r., że sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności, o ile nie przeprowadzi się przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia, jest decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia rzeczywisty charakter oraz wymiar tej opieki. Zauważyć zatem należy, a co jest w sprawie bezsporne, że matka skarżącego kasacyjnie, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z ustaleń organu wynika, że skarżący kasacyjnie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Zgodzić się jednak trzeba z Sądem pierwszej instancji, że opieka sprawowana przez stronę nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, w szczególności dotychczas wykonywanego, czyli pracy w rolnictwie. Pomoc w czynnościach opiekuńczych zgłosiła bowiem mieszkająca w pobliżu jedna z sióstr skarżącego kasacyjnie. Druga z sióstr wskazała na możliwość opłacania osoby do pomocy w pielęgnacji matki skarżącego deklarując określoną sumę pieniężną. Powyższe oznacza, że skarżący kasacyjnie nie musi sprawować opieki przez cały czas, i może pracować tak jak dotychczas, a opiekę na matką skarżącego mogą sprawować – siostra skarżącego oraz osoba zatrudnioną czasowo do opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa (art. 17 u.ś.r.). W ustalonym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego kasacyjnie a sprawowaną przez nią opieką nad matką. Zatem skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się natomiast do treści zarzutu kasacyjnego zauważyć należy, że wykładnia przepisu dokonana przez skarżącego kasacyjnie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest błędna. Oczywistym jest bowiem, że przepis nie zawiera wszystkich, kazuistycznie wymienionych okoliczności, na podstawie których można ustalić, czy dana osoba spełnia warunki w nim wymienione. Niemniej nie budzi wątpliwości, że podnoszona przez skarżącego okoliczność mieści się w przesłance sprawowania opieki, o której mowa w przepisie. Nie są też zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Art. 6 K.p.a. czyli zasada praworządności nakazuje organom działanie zgodne z przepisami prawa. Wobec wykazanego braku naruszenia przepisów prawa materialnego nie można było uznać, że przepis ten naruszono. Nie jest tez zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 107 K.p.a. Zarzut ten nie został uzasadniony, nie jest zatem jasny zakres naruszenia tych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.