II OSK 3035/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 196/19 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr IN.I.7721.1.2.2019.ŁW w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opole wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., II SA/Op 196/19, oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. (dalej A.) na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 9 kwietnia 2019 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z 14 lutego 2019 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego budowy tymczasowego mobilnego masztu telekomunikacyjnego. Skargę na tę decyzję wniosła A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę. Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy wniesiony przez Starostę B. sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, określonych jako montaż tymczasowego, mobilnego masztu telekomunikacyjnego o wysokości 27 m. Na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej p.b.), Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji, że zgłoszenie w istocie dotyczy inwestycji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie stwierdził, że objęte nim roboty budowlane nie stanowią budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Odnosząc się do dokonanej kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia Sąd uznał, że ocena w tym zakresie nie została przeprowadzona wadliwie i nie narusza przepisów prawa. Pozostaje też zgodna z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym, w którym przyjmuje się, że budowa wysokiego masztu telekomunikacyjnego, na którym zamontowany zostanie system antenowy, nie podlega zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., lecz stosownie do art. 28 ust. 1 p.b., wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że z treści dokumentów załączonych do zgłoszenia dokonanego przez skarżącą wynika, że zakres planowanych robót będzie obejmował posadowienie stalowego, kratowego masztu mobilnego o wysokości 27 m. Konstrukcja ta wyposażona będzie w odciągi, wsparta na czterech podporach usytuowanych na koszach osłonowych oraz przeznaczona do montażu 3 anten sektorowych i anten radioliniowych. Dokonując kwalifikacji obiektu zgłoszonego przez skarżącą prawidłowo zatem organy uznały, że objęty zgłoszeniem maszt telekomunikacyjny stanowi przedsięwzięcie, które ze względu na swą wielkość i konstrukcję nie może być uznane za budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. W ocenie Sądu, cechy konstrukcyjne, przeznaczenie (pod system anten) i rozmiar spornego masztu (27 m), wykluczają możliwość zakwalifikowania obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego, niezależnie od tego, w jakim okresie miałby być wykorzystywany. Bezpieczne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga takiego samego, trwałego związania z gruntem w przypadku jego użytkowania w okresie krótszym niż 180 dni, jak i przez dłuższy czas. W obu tych sytuacjach technologia budowy takiego obiektu jest taka sama. Wywody Spółki, że obiekt taki będzie użytkowany tylko przez krótki okres nie miały zatem znaczenia dla kwalifikacji prawnej inwestycji. Dla zapewnienia bowiem bezpieczeństwa użytkowania maszt wymaga takiego związania z gruntem, aby uniemożliwić jego niezamierzone przesunięcie, przemieszczenie. Na potrzebę związania z gruntem wskazują wysokość, wielkość, konstrukcja i przeznaczenie masztu, które nie pozwalają przyjąć, że jest to obiekt, który stawia się na gruncie bez stałego, stabilnego z nim związania. Zauważyć również trzeba, że w zgłoszeniu nie wskazano terminu rozbiórki lub przeniesienia przedmiotowego obiektu w inne miejsce, czego wymaga w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Taki brak poddaje w wątpliwość także sam zamiar tymczasowego wykorzystania masztu, zwłaszcza w sytuacji, gdy z dokumentacji wynika, że w kolejnym etapie działań planowane jest dokonanie montażu anten, prowadzące w efekcie końcowym do powstania stacji bazowej telefonii. Reasumując, Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji, po dokładnym przeanalizowaniu złożonej dokumentacji projektowanej inwestycji, prawidłowo uznano, że planowana inwestycja w postaci tymczasowego, mobilnego masztu telekomunikacyjnego nie jest możliwa na podstawie zgłoszenia. Zasadnie ustalono, że zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i z tego powodu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 6 p.b. właściwie orzeczono o wniesieniu sprzeciwu. Nie można zatem uznać, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania oraz z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, 2) prawa materialnego: - art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 3 p.b. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa tymczasowa stacja bazowa telefonia komórkowej stanowi obiekt wymagający trwałego połączenia z gruntem, które powinno być weryfikowane w ramach pozwolenia na budowę, - art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez zaakceptowanie stanowiska organów administracji publicznej, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym trwale związany z gruntem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. nie jest trafny. Unormowania zawarte w art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. to tzw. przepisy wynikowe, mówiące o tym, jaki jest wynik sprawy w sytuacji gdy Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie z uwagi na to, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), bądź gdy skargi nie uwzględnia (art. 151 p.p.s.a.). Jeżeli zaś chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a., to uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Wbrew też twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji należycie rozważył z jakich przyczyn przyjął, że przedmiotowa inwestycja stanowi obiekt wymagający trwałego połączenia z gruntem, które powinno być weryfikowane w ramach pozwolenia na budowę i stanowisko swoje w tym zakresie należycie umotywował, wykazując jego prawidłowość. Zauważyć wypada, że podobna problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym trafnie podkreślano, że o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia z tym związane nie mogą świadczyć o tym czy jest to w rozumieniu ustawy Prawo budowlane trwałe czy też nie trwałe połączenie z gruntem (np. wyroki NSA z 13.04.2022r., II OSK 1291/19, LEX nr 3348930 i II OSK 1274/19, LEX nr 3349293). Zaznaczając, że kluczową kwestią dla klasyfikacji obiektu budowlanego jako obiektu tymczasowego jest "niepołączenie trwale z gruntem", NSA wskazał, powołując się na orzecznictwo tego Sądu, że wyznacznikami tego czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa (cytowany wyżej wyrok NSA z 13.04.2022r., II OSK 1291/19). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że cechy i rozmiary obiektów budowlanych, typu maszt telekomunikacyjny, wykluczają możliwość zakwalifikowania ich jako tymczasowe, niezależnie od tego, w jakim okresie miałyby być wykorzystywane. Bezpieczne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z systemem anten wymaga takiego samego trwałego związania z gruntem w przypadku jego użytkowania w okresie krótszym niż 180 dni, jak i przez dłuższy czas. Dotyczy to także spełnienia wymogu takiego zaprojektowania i budowania obiektu aby zapewnić mu nośność i stateczność konstrukcji – art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. (wyrok NSA z 21.10.2021r., II OSK 3796/18, LEX nr 3287039). W orzecznictwie NSA zaznaczano, że deklarowana czasowość użytkowania obiektu nie może mieć charakteru subiektywnego, bowiem tymczasowość obiektu powinna wynikać z projektu obiektu, jego konstrukcji oraz zastosowanych technologii i materiałów. Cechy i rozmiary obiektów budowlanych typu maszt telekomunikacyjny, wykluczają możliwość zakwalifikowania ich jako tymczasowe, niezależnie od tego, w jakim okresie miałyby być wykorzystywane. Bezpieczne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z systemem anten wymaga takiego samego trwałego związania z gruntem tak w przypadku jego użytkowania w okresie krótszym niż 180 dni, jak też przez dłuższy czas. W obu bowiem tych sytuacjach technologia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego jest taka sama (wyrok NSA z 27.05.2021r., II OSK 2549/18, LEX nr 3197450). NSA konsekwentnie podkreślał, że wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa (wyrok NSA z 20.04.2021r., II OSK 1707/18, LEX nr 3190394). W pełni podzielając powyższe stanowisko za prawidłowe uznać należy przyjęcie przez organy administracyjne i Sąd I instancji, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Podobne sprawy były już przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego i nie budziło w nich wątpliwości, że tego typu inwestycje – maszty telekomunikacyjne – nie są obiektami, o jakich była mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. – według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. 9 kwietnia 2019 r. Zauważyć wypada, że ma to być maszt o wysokości 27 m, wyposażony w odciągi, wsparty na czterech podporach usytuowanych na koszach osłonowych oraz przeznaczony do montażu 3 anten sektorowych i anten radioliniowych. Te jego cechy i rozmiary – tak jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie NSA, w tym przywołanych wyżej wyrokach – wykluczają możliwość zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako tymczasowego, niezależnie od tego, w jakim okresie miałby być wykorzystywany. Bezpieczne zaś jego użytkowanie wraz z systemem anten wymaga takiego samego trwałego związania z gruntem tak w przypadku jego użytkowania w okresie krótszym niż 180 dni, jak też przez dłuższy czas. W obu bowiem tych sytuacjach technologia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego jest taka sama. Zaskarżony wyrok nie narusza w tych okolicznościach zarówno art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 3 p.b., jak i art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Przyjęcie zatem przez organy administracyjne i Sąd I instancji, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, było w pełni prawidłowe. Chybiony jest też zarzut naruszenia przez WSA art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 k.p.a. Podkreślić należy, że sądy administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując więc oceny zgromadzonego materiału dowodowego Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów, skoro ich nie stosował. Jeżeli zaś chodzi o ocenę ich zastosowania przez organy administracji publicznej i zaakceptowanie ich stanowiska, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, to była ona w pełni prawidłowa, ponieważ organy podejmując kontrolowane akty administracyjne nie naruszyły art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 k.p.a. i to w stopniu wymagającym wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 28 czerwca 2022 r.) – orzekł jak w sentencji.