I OW 168/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia WSA del. Ewa Kręcichwost-Durchowska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania J. S. od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] dotyczącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania J. S. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wydanej w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 25 maja 2010 r. J. S. złożyła wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, który pobierała w okresie od 1 maja 2010 r. do 31 października 2010 r. na mocy decyzji Wójta Gminy P. z [...] maja 2010 r. Z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Wójt Gminy P. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił w całości ww. decyzję z [...] maja 2010 r. Dnia 8 września 2015 r. Wójt Gminy P. przekazał wniosek J. S. z 25 maja 2010 r., do rozpatrzenia przez Marszałka Województwa [...], który wezwał zainteresowaną do jego uzupełnienia o informację o dochodzie jej męża uzyskiwanym na terytorium Republiki Federalnej Niemiec. Wobec nieuzupełnienia ww. informacji Marszałek Województwa [...] pozostawił [...] listopada 2015 r. przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. W konsekwencji, Marszałek Województwa [...] wydał [...] marca 2016 r. decyzję nr [...] o uznaniu ww. świadczenia rodzinnego pobranego za okres od 1 maja 2010 r. do 31 października 2010 r. za nienależnie pobrane i wezwał J. S do spłaty kwoty 480 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Od powyższej decyzji J. S. wniosła odwołanie, które Marszałek Województwa [...] przesłał 15 kwietnia 2016 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Pismem z 29 stycznia 2020 r. Kolegium, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazało ww. odwołanie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Minister kwestionuje swoją właściwość do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wskazując, że zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a., odwołanie składa się do organu wyższego stopnia. Przedmiotowe odwołanie dotyczy decyzji Marszałka Województwa [...], tj. organu samorządu województwa, zaś zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Minister wyjaśnił, że na mocy art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), wojewoda stawał się organem właściwym w postępowaniach administracyjnych dotyczących świadczeń rodzinnych w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, które nie zostały zakończone w dniu 31 grudnia 2017 r. W przedmiotowej sprawie wydanie przez Marszałka Województwa [...] decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, stanowiło zakończenie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, stąd przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższych argumentów, nawet gdyby przyjąć, że art. 23 ust. 1 ww. ustawy mógłby mieć zastosowanie, to i tak na mocy art. 23 ust. 2 tej ustawy, organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, "w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze.". W ocenie Ministra, wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń jest konsekwencją wcześniejszej decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony. Tym samym nienależnie pobrane świadczenia, których ustalenie kwestionuje J. S., jest konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia rodzinnego, przy czym wniosek ten był składany 25 maja 2010 r., tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r. W związku z powyższym Minister stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w obecnym stanie prawnym, jest organem wyższego stopnia wobec Marszałka Województwa [...] w przedmiotowej sprawie, a więc jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odwołało się do stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 29 stycznia 2020 r., w którym powołując treść art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, wskazało, że sprawa nie dotyczy wniosku a uznania, że świadczenie rodzinne jest nienależnie pobrane. W związku z tym, na zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 17 pkt 2 K.p.a. organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji w tej sprawie, jest właściwy Minister, czyli Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Istotą niniejszej sprawy jest wskazanie, który organ jest właściwy do rozpatrzenia odwołania zainteresowanej od decyzji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], którą Marszałek na podstawie m.in. "art. 21" i "art. 30" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej u.ś.r.) ustalił świadczenia rodzinne wypłacone zainteresowanej za nienależnie pobrane i zobowiązał stronę do ich zwrotu wraz z odsetkami. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 K.p.a.). Art. 17 K.p.a. określa zaś organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do wymienionych w tym przepisie organów. Postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w I instancji zakończyło się wydaniem decyzji z [...] marca 2016 r. na podstawie art. "30" u.ś.r. Żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 1 K.p.a., w świetle której takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze. Także w ustawie z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), brak jest regulacji pozwalającej na określenie innego niż samorządowe kolegium odwoławcze organu wyższego stopnia. Takiej regulacji nie można upatrywać w art. 23 ust. 1 ustawy zmieniającej. Według tego przepisu, postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę, a dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie. W przepisie tym jest mowa o "postępowaniach w sprawie świadczeń rodzinnych", a zatem również w sprawie o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przedmiotowe postępowanie zakończono w I instancji decyzją z [...] marca 2016 r. - przed dniem 1 stycznia 2018 r. - a Marszałek nadał bieg odwołaniu złożonemu przez zainteresowaną, przesyłając Kolegium akta sprawy wraz z odwołaniem. Brak jest podstaw do upatrywania właściwości innego organu odwoławczego w art. 23a ust. 9 u.ś.r. Stosownie do tego przepisu, wojewoda (począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. w miejsce marszałka województwa) ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Również i ten przepis nie określa organu wyższego stopnia do załatwiania spraw tego rodzaju (postanowienie NSA z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OW 139/18). Wobec tego, że żaden szczególny przepis ustawy nie określa organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Marszałka z [...] marca 2016 r., zastosowanie winien znaleźć art. 17 pkt 1 K.p.a. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.