II SAB/Wa 97/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi A.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2017 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE W dniu [...] listopada 2017 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) A. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...)", w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ, powołując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2018 r., powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy oraz podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Jednocześnie w tej samej dacie organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował organ, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Wskazał również, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w dniu [...] stycznia 2006 r. Do ww. pisma ZER załączył wydane na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) kopie decyzji z dnia [...] maja 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu renty inwalidzkiej wraz z otrzymaną z IPN informacją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy zaopatrzeniowej. Pismami z dnia [...] grudnia 2017 r. organ zwrócił się do Prezesa IPN oraz do Komendanta Głównego Straży Granicznej o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Komendant Główny SG zwrócił się do Ministra SWiA o zweryfikowanie danych wnioskodawcy. Minister udzielił odpowiedzi w tym przedmiocie pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Za pismem z dnia [...] lutego 2018 r. IPN przesłał kopie akt osobowych wnioskodawcy (sygn. [...]). Natomiast Komendant Główny SG za pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. przekazał organowi informację dotyczącą przebiegu służby wnioskodawcy wraz z szeregiem załączników. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] grudnia 2018 r. W dniu [...] września 2018 r. pełnomocnik wnioskodawcy zapoznał się z aktami postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w przewidzianym terminie z uwagi na konieczność wnikliwej analizy materiału dowodowego. Wskazał jednocześnie, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] maja 2019 r. W dniu [...] września 2019 r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawcy zawierające stanowisko w sprawie spełnienia przesłanek z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Do pisma została załączona informacja ZER MSWiA o wyliczeniu łącznego okresu wysługi emerytalnej wnioskodawcy. W dniu [...] grudnia 2019 r. do Ministra SWiA wpłynęło ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., w którym wnioskodawca wniósł o niezwłoczne załatwienie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że pomimo upływu 15 miesięcy od daty zapoznania się pełnomocnika z aktami postępowania, przedmiotowa sprawa nie została załatwiona. Pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra SWiA wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie z wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, że postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno zakończyć się w dniu [...] grudnia 2017 r., a najpóźniej w dniu [...] stycznia 2018 r., tj. w terminie zakreślonym w art. 35 § 1 k.p.a. Stwierdził, iż działania organu można nazwać pozornymi, bowiem nie zmierzały one do załatwienia sprawy. Po złożeniu wniosku z dnia [...] listopada 2017r. otrzymał trzy pisemne powiadomienia wskazujące na konieczność wnikliwego rozpatrzenia sprawy i zakreślające termin jej załatwienia, jednak żaden z podanych przez organ terminów nie został dotrzymany. Zaznaczył, iż pomimo złożenia ponaglenia, do dnia sporządzenia skargi decyzja Ministra SWiA nie została wydana. W dniu [...] lutego 2020 r. Minister SWiA wydał decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ poinformował również, że do Ministerstwa SWiA wpłynęła znaczna ilość spraw na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (około 4.900). Podkreślił, że przekroczenie terminów załatwienia przedmiotowego wniosku nie wynika z rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, lecz z przyczyn obiektywnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) dalej: "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra SWiA zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2017r. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. wniósł ponaglenie do Ministra SWiA wobec niezałatwienia jego wniosku w ustawowym terminie. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". Jednakże w doktrynie pojęcie to pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA). Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadził przewlekle i bezpodstawnie nie kończył go wydaniem rozstrzygnięcia. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący wystąpił do Ministra SWiA o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Wobec zwłoki organu w rozpoznaniu ww. wniosku skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2019 r. ponaglenie, zaś wobec dalszej zwłoki w załatwieniu sprawy i wydaniu decyzji administracyjnej, pismem z dnia 20 stycznia 2020 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu [...] lutego 2020 r. Minister SWiA wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił wyłączenia wobec A. K. art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Wobec powyższego Sąd nie miał podstaw do tego, aby w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać Ministra SWiA do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r. - zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Sąd stwierdził jednak, uwzględniając stan sprawy na dzień wniesienia skargi oraz biorąc pod uwagę datę wydania ww. decyzji, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Stosownie natomiast do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 k.p.a.). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie Minister SWiA dopuścił się naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasu, prowadzi postępowanie przez okres ponad 2 lat nie wydając w tym czasie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek skarżącego o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2017 r. Reakcją organu na przedmiotowy wniosek było pismo z dnia [...] listopada 2017 r. informujące skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. do dnia [...] maja 2018 r. W dniu [...] listopada 2017 r. do organu wpłynęła informacja ZER MSWiA na temat uprawnienia skarżącego do emerytury i renty inwalidzkiej oraz na temat okresów pracy i służby stanowiących podstawę tych świadczeń. W dniu [...] grudnia 2017 r. Minister SWiA wystąpił do Komendanta Głównego SG oraz do IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego. Odpowiedź na powyższe pisma wpłynęła do organu - z IPN za pismem z dnia [...] lutego 2018 r. oraz od Komendanta Głównego SG za pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ poinformował skarżącego o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., przedłużając jednocześnie termin załatwienia sprawy aż do dnia [...] grudnia 2018 r. Pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy w dniu [...] września 2018 r., jednak w zakreślonym terminie decyzja w sprawie nie została wydana. Następnie organ, nie podejmując uprzednio żadnych czynności w sprawie, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformował skarżącego o nowym terminie rozpatrzenia wniosku - do dnia [...] maja 2019 r. Powyższe oznacza, że od momentu złożenia przez skarżącego wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) upłynęły ponad 2 lata. Niewątpliwie więc termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. został naruszony w stopniu istotnym. Nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się kolejne pisma skierowane do skarżącego o przedłużeniu terminu jej załatwienia, jednak we wskazywanych terminach (ostatecznie nawet do dnia [...] maja 2019 r.) sprawa nie została przez organ załatwiona. W świetle powyższego zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra SWiA jest uzasadniony. Stanowiło to dla Sądu podstawę do wydania rozstrzygnięcia stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. określającego terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania w sprawie, zaś decyzję administracyjną wydał dopiero w następstwie wniesienia do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji z urzędu, skarżący zaś o to nie wnioskował. Sąd uwzględnił w szczególności okoliczność, że na dzień wyrokowania decyzja administracyjna została przez organ wydana. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.