II OSK 1232/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 14/22 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 10 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 14/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M. (dalej: "skarżący") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z [...] września 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] czerwca 2019 r., nr [...], o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. M., zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Szefa Urzędu narusza przepisy prawa materialnego, co w konsekwencji znalazło odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu, tj. art. 187 pkt 6 i 7 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że skarżący nie spełnia przesłanek ustawowych do udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w sytuacji gdy w świetle załączonego do akt sprawy materiału dowodowego i przeprowadzonych czynności dowodowych wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący prowadzi na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej życie rodzinne, tu znajduje się jego cała rodzina, a także że jego pobyt w Polsce jest niezbędny dla prawidłowego rozwoju małoletniego dziecka; 2) naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Szefa Urzędu naruszała przepisy postępowania, tj. art. 7, 75, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, tj. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania istoty rozstrzyganej sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, przejawiające się w uznaniu w zaskarżonym wyroku, że skarżący nie prowadzi w Polsce życia rodzinnego i jego pobyt w Polsce nie jest konieczny z uwagi na dobro dziecka, w sytuacji gdy wnioski takie płyną z załączonych do akt sprawy opinii biegłych psychologów, przeprowadzonych w toku postępowania sądowego; dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez wyciągnięcie wniosków końcowych na podstawie nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie, V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt V Nsm 1171/17, od którego to postanowienia skarżący za pośrednictwem swojego pełnomocnika złożył skutecznie apelację, nie zgadzając się z jego treścią, a także tendencyjnych zeznań byłej żony skarżącego; niepodjęcia wszystkich czynności dowodowych w tym w szczególności niezapoznanie się z treścią akt postępowania sądowego na okoliczność prowadzenia przez skarżącego życia rodzinnego w Polsce i jego determinacji w celu wykonywania kontaktów z synem, pominięcie w zaskarżonym wyroku szeregu dowodów załączonych przez skarżącego do skargi w tym w szczególności opinii biegłych psychologów sądowych z OZSS i pozostałych dokumentów, z treści których wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący walczy na drodze sądowej o kontakty z synem, gdyż była żona uniemożliwia mu normalne widzenia z synem, niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności dowodowych do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy w tym w szczególności do ustalenia konieczności kontaktów ojca z synem w sytuacji rozpadu małżeństwa skarżącego, przez co nieustalenie okoliczności istotnych dla sprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Szefa Urzędu naruszała przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji pomimo wystąpienia licznych naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania opisanych powyżej, w sytuacji, gdy zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i "orzeczenie merytoryczne co do przesłanek udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18, CBOSA). 3.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na trzy okoliczności o charakterze ogólnym, ale mające istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności tych zarzutów. Po pierwsze, decyzje w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy, wydawane w oparciu o art. 187 pkt 6 i 7 u.o.c., mają charakter uznaniowy (por. np. J. Chlebny oraz P. Dańczak, w: Prawo cudzoziemców. Komentarz, pod red. J. Chlebnego, Warszawa 2020, Nb 2 do art. 98 oraz Nb 1 do art. 187). Wynika to z użytego w art. 98 oraz art. 187 u.o.c. zwrotu "można udzielić". Ustawodawca posłużył się tu zatem instytucją uznania administracyjnego w jej klasycznym rozumieniu, czyli przyznał organom administracji publicznej znaczny stopień swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród dwóch lub więcej prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia jednego, który organ uważa za najwłaściwszy w realiach danej sprawy. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia organów administracji publicznej charakteryzują się tym, że po dokonaniu ustalenia, iż strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość przyznania określonego uprawnienia, organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony (por. np. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3578/18, CBOSA). Oznacza to, że nawet w sytuacji, w której organ uzna, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 187 pkt 6 lub 7 u.o.c., nie jest zobowiązany do udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia. Po drugie, kontrola sądowa decyzji uznaniowych polega w szczególności na sprawdzeniu, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszystkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności (por. np. wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3169/18, CBOSA). Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 340/21, CBOSA). Po trzecie, przesłanki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wskazane w art. 187 pkt 6 i 7 mają charakter wyjątkowy i jako takie muszą podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Ta wyjątkowość regulacji wynika z tego, że przedmiotowe zezwolenie ma być udzielone cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Polski nielegalnie (zob. też art. 191 ust. 1 pkt 4 u.o.c.). Tymczasem nielegalny pobyt stanowi, co do zasady, powód odmowy wydania zezwolenia na pobyt czasowy (art. 100 ust. 1 pkt 9 u.o.c.). W realiach niniejszej sprawy fakt nielegalnego pobytu skarżącego był konsekwencją cofnięcia mu zezwolenia na pobyt stały z uwagi na przedstawienie w toku postępowania dokumentu zawierającego fałszywe informacje. Przy czym, jak podkreślił to NSA w wyroku z 27 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 399/18 (CBOSA), skarżący miał świadomość posłużenia się, w celu uzyskania zezwolenia pobytowego, przerobionym aktem urodzenia swojego ojca wskazującym, niezgodnie z zapisami w ukraińskich rejestrach, że dziadek skarżącego był narodowości polskiej. 3.5. Mając na uwadze wskazane wyżej ustalenia dotyczące specyfiki decyzji uznaniowych oraz zasad ich sądowej kontroli należy uznać, że Szef Urzędu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie nie posiada znamion dowolności. Jeżeli chodzi o przesłankę ochrony życia rodzinnego (art. 187 pkt 6 u.o.c.), to została ona wnikliwie przeanalizowana m. in. na s. 10 – 11 decyzji Szefa Urzędu. W szczególności, skarżący nie wykazał, aby jego relacje z matką pozwalały na przyjęcie, że istnieje na tyle silny związek zależności, który uzasadniałby przyjęcie, że chodzi o życie rodzinne w rozumieniu art. 8 Konwencji rzymskiej. Tym bardziej brak było podstaw do przyznania skarżącemu tytułu pobytowego na podstawie art. 187 pkt 6 z uwagi na przebywanie na terytorium Polski jego ojczyma, siostry przyrodniej oraz nowej partnerki. Jeżeli zaś chodzi o przesłankę naruszenia praw małoletniego syna skarżącego w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu (art. 187 pkt 9 u.o.c.), to również to zagadnienie zostało wnikliwie zadbane i rozważone przez Szefa Urzędu (zob. s. 11 – 13 decyzji organu II instancji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nosi cech dowolności odwołanie się w tej kwestii przez Szefa Urzędu, a także WSA w Warszawie, do postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt. V Nsm 1171/17. W orzeczeniu tym m. in. określono miejsce zamieszkania syna skarżącego w miejscu zamieszkania matki, a także ograniczono władzę rodzicielską skarżącego. Zasadnie wskazano też w decyzji Szefa, że wydanie zaskarżonej decyzji nie oznacza, że skarżący będzie w sposób trwały pozbawiony możliwości kontaktów z dzieckiem. Równocześnie należy podkreślić, że określenie przez sąd rodzinny zasad kontaktów cudzoziemca z dzieckiem dotyczy praw i obowiązków dzieci oraz rodziców w sferze prawa prywatnego i rozstrzygnięcie to nie kreuje po stronie organów administracji publicznej obowiązku udzielenia cudzoziemcowi tytułu pobytowego umożliwiającego realizację tych kontaktów. 3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Szef Urzędu przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 7, 75, 75 § 1 i 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia przez organ decyzji w ramach uznania administracyjnego. Wnioski wyciągnięte przez Szefa Urzędu, a także WSA w Warszawie, z lektury postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt. V Nsm 1171/17, nie naruszają zasad logiki i doświadczenia życiowego. Należy przy tym podkreślić, że Szef Urzędu nie zakwestionował ustaleń wynikających z opinii biegłych psychologów z 2019 r., która to opinia była również jednym z dowodów uwzględnionych w postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z dnia 10 czerwca 2020 r. Rzecz jednak w tym, że sam fakt utrzymywania przez cudzoziemca poprawnych kontaktów z małoletnim dzieckiem nie obliguje jeszcze organu administracji publicznej do uwzględnienia podania o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 187 pkt 6 lub 7 u.o.c. Trzeba przy tym dodać, że Szef Urzędu nie był zobowiązany, w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz kompetencji organów administracji publicznej do samodzielnej oceny wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 187 pkt 6 i 7 u.o.c., do zapoznawania się z aktami spraw sądowych prowadzonych z udziałem skarżącego oraz oczekiwania na rozpoznanie przez Sąd Okręgowy w Warszawie apelacji skarżącego od postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z dnia 10 czerwca 2020 r. Jeżeli zaś chodzi o zawarte na s. 10 skargi kasacyjnej zastrzeżenia skarżącego co do uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, to nie zostały one powiązane z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym kwestie te nie mogą podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 183 § 1 p.p.s.a.). 3.7. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Trzeba zauważyć, że art. 138 § 1 k.p.a. ma charakter wynikowy, tj. wskazuje, jakie rodzajowo rozstrzygnięcie winien wydać organ drugiej instancji na skutek rozpoznania odwołania. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby mieć samodzielny charakter w szczególności w przypadku podjęcia przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia niewymienionego w tym przepisie albo w sytuacji, w której zachodziłaby sprzeczność pomiędzy ustaleniami organu odwoławczego co do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, a osnową decyzji podjętej przez organ drugiej instancji. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.