II SA/Bd 419/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi M. M., P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE U Z A S A D N I E N I E Sygn. akt II SA/Bd 419/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta B., działając na podstawie m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomościach oznaczonych numerami ewid. [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w B.. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. i P. M. podnieśli, że rozstrzygnięcie wydane zostało pomimo braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, na podstawie nieprawidłowo wyznaczonego (nadmiernie poszerzonego) obszaru analizowanego, błędnie wytyczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, błędnie ustalonego (zawyżonego) wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i parametru szerokości elewacji frontowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, jako obszar o promieniu równym trzykrotności szerokości frontu działek inwestorskich (53m x 3) powiększony w taki sposób, by ująć wszystkie budynki zlokalizowane na działkach położonych choć w części minimalnego zasięgu obszaru. Wskazał, że na terenie analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna (nieruchomość przy ul. [...] i [...]) i wobec tego organ stwierdził kontynuację funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji. Linia zabudowy wyznaczona została, w ocenie organu odwoławczego, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"), w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], co zostało prawidłowo uzasadnione przez organ I instancji. Podobnie, prawidłowo według SKO wyznaczono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – średnia wartość w obszarze analizowanym wynosi 26%, a dla planowanej inwestycji parametr ten określono w zakresie od 18% do 32%, co jest zgodne z §5 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że szerokość elewacji frontowej wyznaczona została zgodnie z §6 ust. 2 rozporządzenia – średnia szerokość na obszarze analizowanym dla budynków wielorodzinnych wynosi 13 m, a organ ustalił ten parametr w przedziale od 10 m do 20 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale 7 m do 9,5 m, co jest w ocenie SKO zgodne z wnioskami wynikającymi z analizy, podobnie jak kąt nachylenia połaci dachu do 5°. Organ odwoławczy stwierdził, że warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji zostały ustalone zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, decyzja została prawidłowo uzasadniona, wobec czego zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. W skardze na powyższą decyzję M. M. i P. M. zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że dla zamierzonej inwestycji spełniony został warunek opisany w ww. przepisie, § 3 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i wyznaczenie nadmiernie poszerzonego obszaru analizowanego obejmującego obszar działek, na których występuje zabudowa wielorodzinna, niemająca jednak charakteru miniosiedla, § 4 rozporządzenia poprzez wytyczenie linii zabudowy w sposób zaburzający zastany ład przestrzenny, tj. wkraczającej w głąb działek inwestora, a nie wzdłuż ulicy [...], § 5 rozporządzenia poprzez zawyżenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, § 6 rozporządzenia poprzez zawyżenie średniej szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy - pominięcie faktu, że na obszarze wokół działek inwestora znajduje się tylko zabudowa jednorodzinna. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, a nadto wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym podlegają one uchyleniu. I. Po pierwsze wytknąć należy, że uzasadnienie utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzji, a przede wszystkim jej załącznik tekstowy, nie zawiera wykazu (np. w formie tabeli) działek objętych obszarem analizowanym, z określeniem właściwych im wartości dotyczących parametrów w § 5, § 6, § 7 i § 8 (wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu), a nadto funkcji zabudowy występującej na działkach objętych obszarem analizowanym. Z § 9 ust. 2 rozporządzenia wynika, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego obszarem analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.), zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie "wyniki analizy" winno być rozumiane w ten sposób, że chodzi tu o pewien proces myślowy wykonany przez osobę sporządzającą analizę (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 415/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem – w ocenie Sądu – uwidocznione winny zostać w części tekstowej analizy dane wyjściowe, na których podstawie dokonano tej analizy. Wyniki dokonanej dwuelementowej analizy powinny znaleźć swój wyraz w treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wskazać wypada, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. W kontekście decyzji o warunkach zabudowy, ich charakteru i celu, nie sposób nie stwierdzić, że wykazanie parametrów i cech zabudowy faktycznie występującej na obszarze analizowanym zalicza się do okoliczności faktycznych mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięć w tym przedmiocie, winny zatem zostać skrupulatnie wykazane. Sąd dostrzegł, że zawarty w aktach sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy "wyposażony został" w szczegółowe, tabelaryczne zestawienie wykazujące poszczególne działki objęte obszarem analizowanym i cechy zabudowy na nich występujące (k. 248-270 akt adm.). Nie może ono zostać wzięte pod uwagę, skoro nie stanowi załącznika do decyzji powziętej. II. Kolejną kwestią uzasadniającą uchylenie decyzji obu instancji jest, w ocenie Sądu, niedostateczne wykazanie, że w sprawie spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. ("co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu") w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. W uzasadnieniu decyzji I instancji organ stwierdził lakonicznie, że "wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z rodzajem zagospodarowania występującym w sąsiedztwie omawianego terenu, gdyż stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej wielorodzinnej oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu". Powyższe nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Argumentując okoliczność kontynuacji funkcji zabudowy organ powołał jako przykład dwóch budynków objętych obszarem analizowanym: budynków wielorodzinnych znajdujących się przy ul. [...] oraz [...] (używając sformułowania "(...) w okolicy istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w tym przy ulicy (...)"). Nie wiadomo, ile takich budynków znajduje się jeszcze na obszarze analizowanym, jak kształtuje się relacja ilościowa tej zabudowy względem dominującej na obszarze analizowanym, co bezsporne, zabudowy jednorodzinnej. Po drugie, co jest jedną z konsekwencji uchybienia opisanego w punkcie I niniejszego uzasadnienia, nie zostały określone parametry przywołanych budynków i nie zostały one odniesione do budynku – budynków projektowanych (a może miniosiedla domów wielorodzinnych, jak szeroko przyjęto w decyzjach organów). Stwierdzić należy, że zwrot "funkcja mieszkalna wielorodzinna" jest nieostry znaczeniowo – budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym jest bowiem budynek każdy inny, niż budynek mieszkalny jednorodzinny (por. art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2020 r., poz. 1333). Nie zostało wyjaśnione, jakie cechy nosi powołana zabudowa wielorodzinna (gabarytowe, pojemnościowe), czy są to miniosiedla, czy jednostkowe budynki przeznaczone do zamieszkania przez zaledwie kilka rodzin. Powyższe ma szczególne znaczenie w tym kontekście, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla inwestycji polegającej na budowie "do pięciu budynków wielorodzinnych" (o czym więcej poniżej), a więc inwestycji mogącej przybrać kształt tylko jednego, ale i pięciu budynków jednorodzinnych tworząc miniosiedle. Ponadto, jak wynika z części tekstowej analizy dotyczącej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi – do porównania przyjęto zabudowę zlokalizowaną na północ od ul. [...], a nie wskazanych budynków przy ul. [...] i [...]. Zauważyć należy, że na działkach zlokalizowanych na obszarze analizowanym obejmującym wskazany teren istnieją dwa budynki jednorodzinne (działki nr [...]) oraz szkoła podstawowa i jej infrastruktura (działki nr [...] i przede wszystkim [...]), nie są to zatem obiekty reprezentatywne Organ nie wskazał zresztą, z jakich działek wziął parametry z tego obszaru. III. Jak wspomniano wyżej, zakwestionowana decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla inwestycji polegającej na budowie "do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych". Takie określenie zamierzonej inwestycji jest w ocenie Sądu zbyt ogólne, ponieważ oznacza, że warunki zabudowy wydano dla inwestycji która może polegać na budowie jednego, ale i pięciu budynków wielorodzinnych. Liczba budynków zaś decyduje o tym, czy mamy do czynienia z miniosiedlem czy z budynkiem wielorodzinnym o dużej kubaturze. W warunkach ukształtowanych zakwestionowanym rozstrzygnięciem – ustalenia warunków dla inwestycji niekonkretnie określonej w kontekście ilości budynków wielorodzinnych, a więc zawsze o znacznych rozmiarach - nie da się w istocie przeprowadzić analizy zachowania funkcji (na co zwrócono uwagę w poprzednim akapicie). Wskazać należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie są zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, dlatego dopuszczalny jest pewien zakres ogólności decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli chodzi o cechy i usytuowanie planowanej inwestycji. Nie może to jednak prowadzić do nadmiernie szerokiego zakreślenia rodzaju inwestycji, dla której ustalono warunki. Wprawdzie z przepisu art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika ogólnie, by decyzja ustalająca warunki zabudowy określała "rodzaj inwestycji", należy jednak pamiętać, że ustalenie warunków zabudowy następuje w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinno zakreślać ramy dopuszczalnej inwestycji dla ewentualnego przyszłego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zbyt ogólne określenie rodzaju inwestycji w decyzji ustalającej warunki zabudowy mogłoby wręcz stanowić blankietową zgodę na to, by inwestor zrealizował obiekty różniące się znacznie od siebie w ramach tej samej inwestycji, co byłoby nie do pogodzenia zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r.. sygn. akt II OSK 1581/15 – dostępny jw.). Opis inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy nie może być zbyt ogólny (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 57/07, dostępny jw.). IV. Wymienione powyżej uchybienia sprawiają, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów dotyczących konkretnych parametrów inwestycji ustalonych w zakwestionowanej decyzji (parametrów wymienionych w § 5 i § 6 rozporządzenia). Przedwczesna jest bowiem ocena prawidłowości ustalenia wskaźników zależnych od nieprawidłowo, jak wykazano, przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. V. Co się tyczy naruszenia § 4 rozporządzenia, tj. nieprawidłowego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy stwierdzić należy, że w tym zakresie organ prawidłowo zastosował możliwość przewidzianą w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy i co jest w sprawie bezsprzeczne, linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, przy czym odległości budynków od pasa drogowego kształtują się w przedziale od ok. 6 m (działki nr [...]) przez ok. 24 m (dz. nr [...]) do ok. 26 m (dz. nr [...]). Zastosowanie w tej sytuacji § 4 ust. 3 rozporządzenia (wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku najdalej usytuowanego od pasa drogowego) w tej sytuacji stanowiłoby zbytnie ograniczenie możliwości zagospodarowania działek inwestora (linia zabudowy sięgałaby niemal połowy długości działek), dlatego zasadnym było wyznaczenie nieprzekraczalnej (a więc nie bezwzględnej, ale umożliwiającej usytuowanie budynku "głębiej" na działce) linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. VI. Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego (jak zarzucili skarżący – zbytnie jego poszerzenie). Zasadą wynikającą z § 3 ust. 2 rozporządzenia jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Ustawodawca nie wykluczył jednak prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, o ile z części tekstowej jak i graficznej analizy jasno wynikają przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości (vide: wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20, dostępny jw.). Jak wynika z akt sprawy obszar analizowany dla zamierzonej inwestycji wyznaczony został w oparciu o trzykrotność szerokości działek o numerach ewid. [...] i [...] (działek inwestorskich) – 159 m, przy czym został on poszerzony o cały obszar kilku działek, gdzie budynki w części znajdują się na obszarze analizowanym wytyczonym w promieniu 159 m – są to działki nr [...]. Organ uzasadnił to w ten sposób, że zabieg taki pozwoli w sposób rzetelny pozwoli ustalić wskaźniki zabudowy dla działek obrzeżnych, a nie tylko dla ich części. Konsekwentnie organ pominął te działki graniczne, których zabudowania leżą poza wyznaczonym obszarem w jego minimalnym zasięgu (np. działki nr [...]). Sąd uznał powyższe za prawidłowe uzasadnienie zastosowanego zabiegu i nie dostrzegł tu znamion zarzucanego w skardze niedozwolonego "poszukiwania" działek wskazujących na kontynuowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). Oba organy naruszyły zatem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika orzeczono na podstawie 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Wskazania co do ponownie prowadzonego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.