I SA/Wa 223/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. W. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE I SA/Wa 223/20 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G. W. oraz A. W. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonej w O., polegającego na posadowieniu na nieruchomości słupa energetycznego wysokiego napięcia oraz przeprowadzenie przez nieruchomość linii elektroenergetycznej- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o nastepujace ustalenia faktyczne i prawne. W dniu [...] stycznia 2017 r. G. W. oraz A. W. jako obecni właściciele przedmiotowej nieruchomości wystąpili do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za uciążliwości spowodowane pobudowaniem na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu ewidencyjnego nr [...], o pow. [...] ha, położonej w O. przy ul. [...] słupa wysokiego napięcia o mocy 125 kV. W uzasadnieniu podania strony wskazały na zły stan zdrowia, który utrzymuje się u nich od kliku lat, a który prawdopodobnie spowodowany jest oddziaływaniem pola elektromagnetycznego jakie wydzielane jest z przeprowadzonej przez nieruchomość sieci energetycznej. Jednocześnie w podaniu strony wskazały na niebezpieczeństwo jakie stwarza usytuowany na gruncie słup wysokiego napięcia z uwagi na przyciąganie wyładowań atmosferycznych, co spowodowało konieczność ubezpieczenia wszystkich urządzeń elektronicznych oraz elektrycznych. Starosta [...] w dniu [...] stycznia 2019 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję Nr [...], w której odmówił stronom ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] w O., dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] w związku z posadowieniem na nieruchomości linii wysokiego napięcia oraz słupa energetycznego wysokiego napięcia. Od wskazanej powyżej decyzji Starosty [...] odwołanie w dniu [...] lutego 2019 r. złożyli G. i A. W., którzy nie zgadzają się z rozstrzygnięciem wydanym przez Starostę [...]. Strony zarzuciły wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., jak również przepisu prawa materialnego art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm) (zwana dalej jako: "u.g.n."). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G. W. oraz A. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa inwestycja polegająca na posadowieniu na nieruchomości słupa energetycznego wysokiego napięcia, jak również poprowadzeniu przez nieruchomość sieci elektroenergetycznej została zrealizowana na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U Nr 7, poz. 46, ze zm.), ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64, ze zm.), jak również odpowiednich przepisów wykonawczych. Jednym ze skutków przedmiotowej inwestycji było między innymi ograniczenie przysługującego poprzednim właścicielom prawa własności, o czym świadczy chociażby zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów rozdziału 5 - Szczególny tryb wywłaszczenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U z 1958 r., Nr 17, poz. 70). Organ wskazał , że ograniczenie prawa własności do nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją nastąpiło na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r., na mocy którego Zakład Energetyczny [...] otrzymał zezwolenie na wejście i czasowe zajęcie przez okres budowy terenu nieruchomości położonych [...] w obrębie [...],[...],[...] i [...]. Organ ustalił, na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] maja 1976 r., że właścicielami działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] o powierzchni [...] ha byli Z. J. oraz A. J. na zasadach współwłasności ustawowej małżeńskiej. Następnie na mocy umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 1990 r. sporządzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] za repertorium A nr [...] Z. J. oraz A. J. darowali działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha G. i A. W. do ich majątku dorobkowego. Obecni właściciele nieruchomości – G. i A. W. wystąpili do Starosty [...] w dniu [...] stycznia 2017 r. ( po 40 latach od dnia wydania decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości należącej w tej dacie do Z. oraz A. małżonków J. ) na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. o ustalenie wysokości odszkodowania za ograniczenie prawa własności spowodowanie posadowieniem na nieruchomości słupa energetycznego jak również przeprowadzeniem przez nieruchomości sieci elektroenergetycznej. Przepis ten dopuszcza możliwość domagania się odszkodowania, które powstały na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. Organ wyjaśnił, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowi rodzaj odpowiedzialności obligacyjnoprawnej będącej następstwem świadomego, jak również celowego i zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej. Obowiązek odszkodowawczy powstaje ex lege z chwilą, w której została wyrządzona szkoda. Obiektywnie za moment powstania szkody należy uznać chwilę z którą orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości stało się ostateczne. Moment ten bowiem w sposób faktyczny odejmuje lub ogranicza prawo własności podmiotu wywłaszczonego. Organ po szczegółowym przedstawieniu orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmującego cywilnoprawny charakter odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wywiódł, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, jak również mając na uwadze przeważające w doktrynie i judykaturze stanowisko w tym zakresie, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ulega przedawnieniu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w decyzji Starosty [...] szeroko omawiana jest kwestia dotycząca możliwości dochodzenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności przez obecnych właścicieli nieruchomości. W ocenie organu I instancji uprawnienie takie należy przyznać wyłącznie podmiotowi, któremu przysługiwało prawo własności nieruchomości w momencie, w którym doszło do powstania szkody. Innego zdania są natomiast strony, które posiadają na chwilę obecną prawa do przedmiotowej nieruchomości twierdząc, że z roszczeniem odszkodowawczym może wystąpić każdy komu przysługuje prawo do nieruchomości, w tym również podmiotom, które nabyły prawo własności do nieruchomości już po wywłaszczeniu. W ocenie organu II instancji rację w tym względzie przyznać należy organowi I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przeniesienie na podmiot wywłaszczający prawa objętego wywłaszczeniem jest uwarunkowane wcześniejszym wypłaceniem podmiotowi wywłaszczanemu sumy odszkodowania lub - w przypadku odmowy jej przyjęcia przez wywłaszczanego - złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego. Zasada uprzedniości odszkodowania w sposób wyraźny pokazuje na rzecz, których podmiotów miało być wypłacane odszkodowanie i w jakim czasie. Organ wskazał, że celem ustawodawcy, a zarazem celem odszkodowania za wywłaszczenie jest zrekompensowanie doznanej szkody przez właściciela nieruchomości lub jego ewentualnych sukcesorów pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna). Trudno natomiast znaleźć uzasadnienie na uznanie takiego roszczenia (odszkodowawczego) wobec kolejnych właścicieli nieruchomości, którzy w momencie podpisania umowy darowizny znali jej stan i w takim stanie nieruchomość przyjęli. Nie ma również podstaw do tego, aby uznać, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia prawa własności stanowi prawo związane z nieruchomością i jako takie w momencie zbycia nieruchomości podąża za nieruchomością i staje się automatycznie roszczeniem przysługującemu nowemu nabywcy. Podkreślił, że strony postępowania są właścicielami przedmiotowej nieruchomości od 1990 r. i od tego czasu nie występowały z żadnymi roszczeniami. Trudno zatem zrozumieć, dlaczego dopiero po około 30 latach strony stwierdziły, że doznały szkody na skutek ograniczenia prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie jak potwierdza to orzecznictwo sądów powszechnych, w którym wskazuje się, że wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości mieszczą się w odszkodowaniu opisanym w art. 36 tej ustawy Oznacza to, że za sam fakt i okres późniejszego (dalszego) utrzymywania urządzeń na nieruchomości nie przysługuje jej aktualnemu właścicielowi odrębne odszkodowanie (które przybierałoby w takim przypadku postać swoistego wynagrodzenia za korzystanie z jego nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego). Odszkodowanie może przysługiwać aktualnemu właścicielowi nieruchomości tylko za ewentualne szkody wynikłe w związku z incydentalnym udostępnianiem nieruchomości przedsiębiorcy przesyłowemu w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń - o czym stanowi art. 124 ust. 6 w zw. z ust. 4 u.g.n. W opinii organu II instancji, dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a jeszcze wcześniej m.in. w art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości - jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia (zwany też "poprzednim właścicielem"). Poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Zdaniem organu odwoławczego niezależnie od charakteru (publicznoprawnego, cywilnoprawnego) roszczenia odszkodowawczego przyznać je należy poprzednim właścicielom bądź ich następcom prawnym pod tytułem ogólnym, których bezpośrednio dotknął skutek wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności do nieruchomości. Jednocześnie zaznaczył , że prawa obecnych właścicieli – G. i A. W. nie zostały w żaden sposób ograniczone działaniem organu administracji publicznej, ponieważ skutek ten wystąpił wcześniej wobec poprzednich właścicieli. Mając na uwadze ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny wskazał, że stronom z tytułu posadowienia na ich gruncie słupa energetycznego, jak również linii wysokiego napięcia mogą przysługiwać inne roszczenia, które mogą być dochodzone w odrębnych postępowaniach. Roszczenie to nie dzieli losu prawnego nieruchomości, co oznacza, że przeniesienie prawa własności nieruchomości nie skutkuje w sposób automatyczny przejściem na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości. Do wywołania takiego skutku niezbędne byłoby zastrzeżenie (klauzula) w umowie przenoszącej własność tej nieruchomości, ewentualnie odrębna umowa cesji roszczenia. Skargę na decyzję Wojewody [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzejącą ja decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożyli G. W. i A. W. Wnosili o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i zobowiązanie organu pierwszej instancji do ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z pobudowaną infrastrukturą techniczną zakładu energetycznego. Wskazali, że swoje roszczenie wnieśli na podstawie przepisu art. 124 ust. 4 art. 128 ust.4 i art. 132 ust.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jako współwłaściciele działki gruntu nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w O. Zwrócili uwagę, że odszkodowanie o którym mowa w art.124 ust.4 w zw. z art 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest odszkodowaniem za szkody wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a więc w istocie ograniczenia prawa do nieruchomości. Podkreślili, że uprawnienie do korzystania z nieruchomości przez czas potrzebny na posadowienie w jej obrębie urządzeń infrastruktury przesyłowej nie stanowi istoty udzielenia zezwolenia na jej zajęcie. Z decyzją taką nierozerwalnie związane jest prawo do trwałego przeprowadzenia lub wybudowania i pozostawienia na nieruchomości urządzeń infrastruktury. Wskazali, że zakres zajęcia nieruchomości przez infrastrukturę przesyłową związany z jej stałym pozostawaniem na nieruchomości uwzględnić należy w kontekście zmniejszenia wartości nieruchomości, jako element kształtujący główne roszczenie odszkodowawcze. Zdaniem skarżących żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji niezależnie od tego czy sukcesja jest uniwersalna ( np. spadkobranie) czy też syngularna ( darowizna ). Podkreślili, że w niniejszej sprawie ich poprzednik prawny posiadał identyczne prawo dochodzenia odszkodowania na podstawie przepisów obowiązujących w czasie gdy był właścicielem, co oznacza to, że cesja syngularna daję podstawę do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przez nich na tych samych zasadach. Zdaniem skarżących nie ma racji Wojewoda [...] twierdząc, ze roszczenie ma charakter cywilny i podlega przedawnieniu na zasadach ogólnych albowiem roszczenie to nie jest dochodzone na drodze sądowej lecz przed organami administracji publicznej a rozstrzyganie następuje w drodze decyzji administracyjnej. W postępowaniach administracyjnych nie ma przedawnienia. Oznacza to, że Wojewoda [...] błędnie interpretuje swoje rozstrzygnięcie jako "cywilne" bo przecież nie jest Sądem a jedynie organem administracji publicznej, który działa wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego ( art. 6 kpa). Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem postępowania jest ustalenie odszkodowania za szkody spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący jako podstawę dochodzonego roszczenia wskazali art. 128 ust. 4 ugn. zgodnie z którym za szkody powstałe wskutek ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości, przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na niej, m.in. przewodów i urządzeń do przesyłania i dystrybucji płynów przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tego zdarzenia zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie jest ustalane odrębną decyzją, m.in. na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (art. 129 ust. 5 pkt 2 ugn). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez skarżących wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. jako konsekwencja inwestycji polegającej na posadowieniu na nieruchomości słupa energetycznego wysokiego napięcia, jak również poprowadzeniu przez nieruchomość sieci elektroenergetycznej, zrealizowanej na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. Skutkiem przedmiotowej inwestycji było między innymi ograniczenie przysługującego poprzednim właścicielom prawa własności. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy roszczenie z art. 128 ust. 4 ugn przysługuje skarżącym, którzy [...] sierpnia 1990 r. otrzymali w drodze umowy darowizny od Z. J. oraz A. J. przedmiotową działkę ewidencyjną nr [...], a zatem zasadniczą kwestią w kontrolowanej sprawie jest to, czy skarżącym przysługuje legitymacja czynna do skutecznego złożenia wniosku objętego kontrolowanymi decyzjami. W sprawie niniejszej niespornie jest istnienie na przedmiotowej nieruchomości fragmentu linii energetycznej niewątpliwie ograniczającej w pewnym zakresie prawo własności. Skarżący nabywając przedmiotowa nieruchomość w drodze darowizny w ramach dochowania należytej staranności mieli obowiązek dokonania oględzin tej nieruchomości oraz zapoznania się z jej księgą wieczystą. Musieli więc mieć świadomość, iż przez nabywaną nieruchomość przebiega napowietrzna linia energetyczna (której nie można było nie zauważyć). Z dokonanych ustaleń faktycznych nie wynika, aby skarżący zawarli dodatkowe porozumienie w sprawie przeniesienia uprawnienia do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności do nieruchomości, co słusznie podnosił organ II instancji. Przepisy kodeksu cywilnego przewidują, że wierzyciel może przenieść wierzytelność na osobę trzecia, chyba, że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest zakazu przelewania roszczeń o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, stąd uzasadniony jest wniosek, że roszczenia takie mogą być przedmiotem obrotu, ale sytuacja taka w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Ma rację organ odwoławczy, gdy wskazuje, że roszczenie to nie dzieli losu prawnego nieruchomości, co oznacza, że przeniesienie prawa własności nieruchomości nie skutkuje w sposób automatyczny przejściem na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości. Do wywołania takiego skutku niezbędne byłoby zastrzeżenie (klauzula) w umowie przenoszącej własność tej nieruchomości, ewentualnie odrębna umowa cesji roszczenia. Natomiast odnosząc się do kwestii przedawnienia roszczenia przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy art. 128 u.g.n. nie regulują kwestii przedawnienia roszczeń o wypłatę odszkodowania. Jednakże nie należy zapominać, że roszczenie odszkodowawcze jest jednak roszczeniem majątkowym, a takie podlegają przedawnieniu po upływie 10 lat, jeżeli nie mają charakteru okresowego zgodnie z art. 117 § 1 i art. 118 k.c. Jednakże chociaż roszczenie odszkodowawcze przysługujące na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. ma charakter majątkowy, to dochodzone być może tylko w trybie administracyjnym. W związku z tym powstaje wątpliwość, czy ulega ono przedawnieniu. Należy mieć na uwadze iż odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego, jak wskazano wyżej może być dochodzone tylko w trybie administracyjnym. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości tego odszkodowania zostały unormowane w rozdziale 5 działu III ustawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że regulacje tam zawarte nie przewidują żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego i nie dają podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego, a to oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania instytucja przedawnienia roszczeń. Decyzje organów obu instancji są prawidłowe z innego powodu, gdyż nie można odmówić racji organom, że wobec skarżących, którzy nabyli przedmiotową nieruchomość w drodze darowizny wraz z usytuowanym na niej słupem energetycznym wysokiego napięcia, nie zostały działaniem organu administracji publicznej w żaden sposób ograniczone prawa, ponieważ skutek ten wystąpił wcześniej wobec poprzednich właścicieli. Organ II instancji analizując zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, nie odnalazł dokumentów świadczących o dokonaniu pomiędzy poprzednim a obecnymi współwłaścicielami przelewu wierzytelności, jak również nie odnalazł odpowiednich postanowień w tym zakresie w umowie darowizny z dnia [...] sierpnia 1990 r. sporządzonej za repertorium A nr [...]. Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że niezależnie od charakteru roszczenia odszkodowawczego przyznać je należy poprzednim właścicielom bądź ich następcom prawnym pod tytułem ogólnym, których bezpośrednio dotknął skutek wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności do nieruchomości. Stanowisko skarżących, iż żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji niezależnie od tego czy sukcesja jest uniwersalna ( np. spadkobranie) czy też syngularna ( darowizna ), z przyczyn omówionych powyżej nie zasługuje na uznanie. W obecnym stanie prawnym nie można postawić organom zarzutu naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)