V SA/Wa 597/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. w Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie odmowy przyznania płatności oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi [...] Sp. z. o.o. w Z., (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ I instancji") z [...] września 2019 r. nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z [...]listopada 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor OR ARiMR") z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], odmawiającej przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 27 stycznia 2014 r. Skarżąca złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 28 grudnia 2012 r. do 27 grudnia 2013 r., to jest w drugim roku korzystania z pomocy. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. o numerze wskazanym powyżej Dyrektor OR ARiMR odmówił Skarżącej przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, w okresie od 28 grudnia 2012 r. do 27 grudnia 2013 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. Rozstrzygnięciem z [...] listopada 2014 r. o numerze wskazanym powyżej Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2014 r. Strona wniosła skargę. Wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 473/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa ARiMR z 24 listopada 2014 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. Skarżąca złożyła wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z [...] listopada 2014 r., w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "K.p.a.". Prezes ARiMR decyzją z [...] lipca 2016 r. nr 27/16, uchylił ostateczną decyzję z [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2014 r. i przyznał pomoc finansową w wysokości 343 730,23 zł za okres od dnia 28 grudnia 2012 r. do dnia 27 grudnia 2013 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy. Następnie Prezes ARiMR zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2016 r. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 2016 r. Decyzją z [...] września 2019 r. o numerze wskazanym powyżej, Prezes ARiMR odmówił uchylenia rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2014 r. oraz decyzji z [...] kwietnia 2014 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013. W dniu [...] stycznia 2020 r. Minister decyzją o numerze wskazanym powyżej utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...]września 2019 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Minister wskazał, że wzruszenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] listopada 2014 r. i przyznanie pomocy finansowej byłoby niedopuszczalne przede wszystkim z tego względu, że ww. decyzję cechuje walor prawomocności. Decyzja ta poddana była kontroli sądowoadministracyjnej, w rezultacie której WSA w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 473/15, oddalił skargę na tę decyzję. Tym samym, uchylenie prawomocnej decyzji z 24 listopada 2014 r. i przyznanie pomocy finansowej Grupie, rażąco naruszałoby przepis art. 170 p.p.s.a. Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w ww. art. 154 K.p.a. (tudzież analogicznie w art. 155 K.p.a.) nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. Dalej podkreślono, że w postępowaniu tym niedopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to służy weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może być rozumiany jako kwestionowanie decyzji bo jest ona wadliwa merytorycznie, czy krzywdząca dla strony. W ocenie organu odwoławczego zmiana interpretacji przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, stanowiącego podstawę odmowy przyznania pomocy - oznaczałaby dokonanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już prawomocnie zakończonej. W skardze na decyzję z [...] stycznia 2020 r. Strona zarzuciła naruszenie: - art. 154 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż konsekwencją wydania przez Prezesa ARiMR decyzji nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z [...] listopada 2014 r. (o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR o odmowie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013), było nabycie prawa, będące przesłanką uniemożliwiającą uchylenie ww. decyzji w trybie art. 154 K.p.a. oraz uznanie, iż są to decyzje "związane", które nie mogą być uchylone lub zmienione; - art. 155 K.p.a. poprzez jego wadliwą interpretację i uznanie w oparciu o nią, iż Strona nabyła prawo, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu i pojęcia w nim zawartego (a także w art. 154 § 1 K.p.a.) prowadzić musi do jedynego prawidłowego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie Skarżący nie nabył prawa, nie uzyskał zaspokojenia swojego żądania; - art. 7 i 8 K.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia interesu Skarżącego i interesu społecznego, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia postępowania dotyczącego ustaleń w zakresie ważnego interesu strony oraz interesu społecznego; - art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia ważnego interesu strony i interesu społecznego; - art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a w zw. z art. 11 K.p.a polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybiórczej oceny co do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, brak pełnego odzwierciedlenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w uzasadnieniu wydanej decyzji wobec niedokonania tej oceny w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania obywateli do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2019 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], odmawiającej przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. Skarżąca złożyła wniosek o zmianę, w trybie art. 154 K.p.a., ostatecznej decyzji z [...] listopada 2014 r. odmawiającej Skarżącej przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, w okresie od 28 grudnia 2012 r. do 27 grudnia 2013 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała, że w sprawie doszło do zmiany interpretacji § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 81, poz. 550 ze. zm.), dalej: "rozporządzenie g.p.r.", stanowiącego podstawę odmowy przyznania pomocy. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja ostateczna), stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 154 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd podziela stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja powinna być wydana w trybie art. 155 K.p.a., ze względu na to, że decyzja, której dotyczy wniosek o zmianę jest decyzją kształtującą prawa jednostki. Zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zważywszy jednak, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony, a z treści cytowanych wyżej przepisów wynikają przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. za uchyleniem lub zmianą muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony, wskazane uchybienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że kompetencja organu odwoławczego obejmuje zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, jak również wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 154 i 155 K.p.a. ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. Przesłanki te mogą wystąpić razem lub oddzielnie (teza trzecia wyroku NSA z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97, LEX nr 48251; wyrok NSA z 26 lipca 1999 r., I SA 1678/98, LEX nr 48548; wyrok NSA z 12 sierpnia 1999 r., I SA 1906/98, LEX nr 48663; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4). Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych przez interes publiczny rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji, itp. Natomiast ważny interes zobowiązanego wymaga istnienia nadzwyczajnych okoliczności w sytuacji życiowej zobowiązanego, na które wnioskodawca nie mógł mieć wpływu. Pojęcia te nie mają więc stałego zakresu i wymagają każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu zobowiązanego, czy interesu publicznego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 297/10, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1604/09, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2111/08). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do kwestii interesu społecznego i słusznego interesu Strony stwierdzając, że nie można uznać, iż inna ocena stanu faktycznego sprawy, który był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, czy subiektywne poczucie krzywdy lub rozczarowania, przesądza o istnieniu tego interesu. Sąd podziela to stanowisko organu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, iż w niniejszym postępowaniu nie mogła być przedmiotem rozpoznania kwestia zmiany interpretacji przepisów rozporządzenia g.p.r., do czego odwołuje się Skarżąca. Należy wskazać, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 154 i art. 155 K.p.a., właściwy organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz zobligowany jest wyłącznie do stwierdzenia, czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że instytucja zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 i art. 155 K.p.a. nie może stanowić "kolejnej instancji", nieprzewidzianej przez obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 411/10 i z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 K.p.a. bowiem w niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.