II SA/Gd 645/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. B. - S. na postanowienie Wojewody z dnia 22 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE E. B.-S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 22 czerwca 2020 r., którym uchylono w całości postanowienie Starosty z dnia 10 grudnia 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 2 września 2019 r. E. B.-S. wystąpiła do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o odszkodowanie za odjęcie prawa własności działki nr [..] o powierzchni 0,0055 ha na rzecz Skarbu Państwa. We wniosku skarżąca wskazała, że postępowanie wywłaszczeniowe obejmujące wskazaną działkę wszczęto w 1979 r., a skarżąca nie użytkuje tej działki od grudnia 1979 r. W toku postępowania przed organem I instancji na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego został wniesiony przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych. W dniu 27 listopada 1979 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, m.in., co do działki nr [..], jednocześnie złożony został wniosek do Państwowego Biura Notarialnego o dokonanie w księdze wieczystej KW nr [..] wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego mającego polegać na odjęciu prawa własności działki nr [..] na rzecz Skarbu Państwa. Postępowanie zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia 6 kwietnia 1981 r., nr [..], które nie zostało podjęte i nie została wydana decyzja kończąca postępowanie wywłaszczeniowe. Działka nr [..] o pow. 55 m2 pozostała we własności Z. i Z. S. a następnie przeszła na własność E. B.-S. Dla przedmiotowej działki Sąd Rejonowy, prowadzi księgę wieczystą nr [..], w której jako właściciel wpisana jest E. B.-S. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2019 r., nr [..], Starosta odmówił wnioskodawczyni wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej nr [..]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona analiza nie wykazała, aby grunty, objęte wnioskiem były przejęte w drodze decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa lub w wyniku podziału nieruchomości. Wyjaśniono, że w niniejszej sprawie do wywłaszczenia nie doszło, a tylko taka sytuacja uzasadniałaby istnienie przedmiotu postępowania o odszkodowanie. Organ przypomniał, że co prawda postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, ale zostało zawieszone z urzędu i nie zostało podjęte ponownie. Z księgi wieczystej wynika zaś jasno, że ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nigdy nie byli właścicielem działki [..]. Zatem, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Starosta odmówił wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 25 lutego 2020 r. Starosta przesłał do Wojewody korespondencję prowadzoną z Zarządem Dróg Wojewódzkich, z której wynika, że organ I instancji już po wydaniu postępowania z dnia 10 grudnia 2019 r. zwrócił się z zapytaniem, czy Zarząd Dróg podtrzymuje wniosek o wywłaszczenie. W odpowiedzi z dnia 6 lutego 2020 r. stwierdzono, że jeżeli Zarząd nie uzyska pozytywnej decyzji z art. 73 ustawy, zawnioskuje o kontynuację postępowania wywłaszczeniowego, w wyniku którego Skarb Państwa nabyłby prawo własności wydzielonych działek. W wyniku rozpoznania zażalenia postanowieniem z dnia 22 czerwca 2020 r., nr [..], Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na orzecznictwo sądowe i wskazał, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Wojewody, Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające, bez jego formalnego wszczęcia. W związku z tym nie można przyjąć, że brak było podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony. Wojewoda zauważył, że w toku postępowania organ I instancji analizował dokumenty znajdujące się w aktach ksiąg wieczystych, dokumenty z ewidencji gruntów, z archiwum Urzędu Miejskiego, dotyczące przedmiotowej nieruchomości i na tej podstawie stwierdził, że "przeprowadzona analiza nie wykazała, aby grunty, objęte wnioskiem były przejęte w drodze decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa lub w wyniku podziału nieruchomości". Dodatkowo, po wydaniu postanowienia z dnia 10 grudnia 2019 r., Starosta nadal wyjaśniał kwestie, czy wywłaszczenie ma dojść do skutku. Wobec tego Wojewoda uznał, że okoliczności przedstawione w zaskarżonym postanowieniu nie dawały podstawy do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. B.-S. stwierdzając, że w 1979 r. wszczęto postępowanie, w wyniku którego Z. i Z. S., a obecnie skarżąca, zostali pozbawieni praw właścicieli – faktycznego władztwa nad działką [..]. Skarżąca wskazała, że figuruje w księdze wieczystej jako właściciel, jednakże od 40 lat nie zarządza przedmiotową działką. W ocenie skarżącej, zaskarżone postanowienie powinno być uchylone i powinna zostać wydana decyzja o odszkodowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Kontrola ta sprowadza się do weryfikacji, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności w powyżej zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody, którym uchylono w całości postanowienie Starosty o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem, dla którego organ II instancji uchylił orzeczenie organu I instancji było nieuprawnione – w ocenie Wojewody – zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Przyczyną zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. przez organ I instancji był bowiem brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie było przesłanek do odmowy wszczęcia postepowania, ale istniały warunki do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego po jego formalnym wszczęciu. Wobec tego, istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda prawidłowo stwierdził, że nie było podstaw, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., do odmowy przez Starostę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Artykuł 61a § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej odmawia postanowieniem wszczęcia postępowania w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Jeżeli w akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, to przesłanki podmiotowe odnoszą się do zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego określonego podmiotu i w ogóle jego zdolności do bycia podmiotem obrotu prawnego, a przesłanki przedmiotowe do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. Ustawodawca zdecydował się w art. 61a k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny tylko jednej przesłanki podmiotowej, odwołującej się do przymiotu strony postępowania, pozostawiając pozostałe, mieszczące się w zakresie odniesienia wyrażania "uzasadnione przyczyny", wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Niewątpliwie chodzi tutaj o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje per se o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem wymagana jest oczywistość jej występowania na wstępnym etapie procedowania. Do takich "innych uzasadnionych przyczyn" można zaliczyć sytuacje, w których żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. W wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18, rozważając drugą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania NSA wskazał, że: "Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.". Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem mieć miejsca w przypadku, gdy zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które ma służyć ocenie wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., I OSK 366/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na wstępnym etapie badania sprawy objętej żądaniem skierowanym do organu nie może on formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., II OSK 2962/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazuje się w doktrynie, niezbędne jest rozróżnienie pomiędzy czynnościami procesowymi podejmowanymi przez organ i strony w fazie wszczęcia postępowania a wszczęciem postępowania rozumianym jako zdarzenie, od którego biegną terminy załatwienia sprawy administracyjnej i aktualizują się uprawnienia strony do udziału w tym postępowaniu. Niewątpliwie, wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Analiza zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, zatem Wojewoda prawidłowo stwierdził, że badając sprawę i de facto prowadząc postępowanie wyjaśniające bez jego wszczęcia, Starosta naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przy ocenie przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a., dotyczących jedynie kwestii czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Jeśli żądanie nie jest zasadne z powodów merytorycznych, ocena ta może być wyrażona jedynie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie w drodze postanowienia opartego na art. 61a § 1 k.p.a., bowiem innej uzasadnionej przyczyny nie stanowią ustalenia i rozważania organów, z których ma wynikać merytoryczna bezzasadność wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., II OSK 2420/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji rozpoznanie sprawy z wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość polegać winno na weryfikacji przesłanek przyznania odszkodowania z tego tytułu w rozumieniu właściwych przepisów u.g.n. Ocena wystąpienia warunków uzasadniających przyznanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia powinna nastąpić w postępowaniu administracyjnym zapewniającym stronie realizację jej uprawnień procesowych. Dopiero przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznaczają konkretne przepisy prawa materialnego, pozwoli na ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania właściwych norm prawa materialnego. Wynikiem tego postępowania winno być rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń. Tymczasem, w niniejszej sprawie Starosta poza formalnie podjętym postępowaniem administracyjnym, przeprowadził czynności postępowania wyjaśniającego, które doprowadziły do ustalenia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym że nie doszło do wywłaszczenia działki nr [..], albowiem w księdze wieczystej tej nieruchomości jako właściciel figuruje skarżąca. Zdaniem Sądu, okoliczność ta nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., a może mieć wpływ na zasadność żądania odszkodowania. Reasumując, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w przypadkach, gdy są podstawy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy narusza prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co trafnie stwierdził Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu. Skutkiem tego rozstrzygnięcia Starosta ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. rozpatrzy cały materiał dowodowy, a następnie rozpozna sprawę, wydając stosowną do wyników postępowania wyjaśniającego decyzję administracyjną. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę. Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.