II SA/Bd 560/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego wykonania rekultywacji gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2022r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE II SA/Bd 560/22 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] 2022 r. [...] Starosta G. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów zajętych podczas realizacji prac remontowych spalonej elektrowni wiatrowej działek nr: [...], położonych w obrębie [...], gmina R. przez R. Sp. z o.o. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] 2022 r. wskutek przeprowadzonej w dniu [...] 2021 r. kontroli w zakresie obowiązku rekultywacji gruntów zajętych na czas ww. prac remontowych elektrowni wiatrowej, podczas której stwierdzono wstrzymanie prac rekultywacyjnych. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] 2021 r. Starosta G. wydał decyzję [...] w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm. – powoływanej dalej jako u.o.g.r.l.) – gruntów działek w obrębie [...], gmina R. przez podmiot R. Sp. z o.o. W decyzji tej w punkcie 1, na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. zezwolono na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o ogólnej powierzchni [...] ha, w tym [...] ha zaliczonych do klasy RIIIa i [...] ha zaliczonych do klasy RIIIb, stanowiących część działek nr [...] położonych w obrębie [...], gmina R. ; w punkcie 2 ustalono należność podwyższoną; w punkcie 3 ustalono opłaty roczne; w punkcie 4 ustalono na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. o wyłączeniu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy gruntów wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych w obrębie [...] i ustalono opłatę z tytułu tego wyłączenia w wysokości dwukrotnej należności z tytułu tego wyłączenia, tj. [...] zł; w punkcie 5 ustalono na podstawie art. 14 ust. 2 u.o.g.r.l. o opłacie z tytułu niewykonania obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 u.o.g.r.l. polegającego na zdjęciu oraz wykorzystaniu na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchniczej warstwy gleby z gruntów rolnych klas IIIa, IIIb w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji wpłynęły odwołania, a organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy, oprócz punktu 5. Następnie na powyższą decyzję organu odwoławczego wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Z uwagi na przebieg powyższego postępowania, Starosta G. w niniejszej sprawie uznał, że jej rozstrzygnięcie uzależnione jest od orzeczenia Sądu i stanowi w myśl art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – dalej powoływanej jako k.p.a.) zagadnienie wstępne. W ocenie organu rozstrzygnięcie przed WSA w Bydgoszczy jest niezbędne do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania z uwagi na to, że w decyzji zaskarżonej do Sądu określono powierzchnię gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej (zarówno tych wyłączonych zgodnie z przepisami ustawy, jak i wyłączonych z pominięciem tych przepisów), zaś dopiero w oparciu o określone w ten sposób powierzchnie gruntów swoje opinie mogą wydać rzeczoznawcy. Organ wskazał również, że opracowanie tych opinii odbyć się ma w oparciu o środki finansowe pozyskane na ten cel od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, dlatego w jego ocenie ustalenie powierzchni gruntów jest istotne z punktu widzenia prawidłowego wykorzystania tych środków. Pismem z dnia [...] 2022 r. M. S., właściciel przedmiotowego gruntu, złożył zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł w nim, że sprawa tocząca się przed WSA w Bydgoszczy nie może stanowić zagadnienia wstępnego z uwagi na to, że opinie biegłych rzeczoznawców (które zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l. muszą być wydane celem określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów) muszą określać stan faktyczny szkody i na ich opinię nie może mieć wpływ rozstrzygnięcie w innej sprawie. Nadto skarżący wskazał, że osoba zobowiązana do rekultywacji jest bezspornie ustalona w postępowaniu administracyjnym i jest to okoliczność znana organowi, natomiast postępowanie przed sądami administracyjnymi może trwać latami. Postanowieniem z dnia [...] 2022 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji wskazując, że także w jego ocenie postępowanie w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej ma znaczenie dla postępowania w sprawie dotyczącej rekultywacji gruntów objętych tą decyzją, z uwagi na to, że w decyzji powyższej określono powierzchnię gruntów zajętych pod prace związane z remontem elektrowni wiatrowej i stanowi ona zagadnienie wstępne dla ustalenia powierzchni gruntów podlegających rekultywacji. Skarżący pismem z dnia [...] 2022 r. wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której powtórzył swoją argumentację zawartą w zażaleniu, wskazując w szczególności na to, że w sprawie wydania decyzji o rekultywacji gruntów koniecznym i wystarczającym jest wystąpienie łącznie dwóch przesłanek, tj. zdegradowanie bądź zdewastowanie gruntu i ustalenie sprawcy tego czynu, które w ocenie skarżącego wystąpiły i nie jest konieczne uprzednie rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia [...] 2022 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił również uczestnik postępowania R. sp. z o.o. Uczestnik przychylił się do stanowiska skarżącego wskazując, iż bezspornym jest fakt, że zajęty przez niego teren wymaga rekultywacji i postępowanie toczące się przed WSA w Bydgoszczy dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie ma w jego ocenie znaczenia dla realizacji obowiązku rekultywacji gruntów, zatem bezprzedmiotowym jest zawieszenie przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone w sprawie postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] którym organ, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów zajętych podczas realizacji prac remontowych spalonej elektrowni wiatrowej działek nr: [...], położonych w obrębie [...], gmina R. przez R. Sp. z o.o. do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu, zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest postępowanie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej dotyczące powyższych działek, toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy. Organ uważa, że postępowanie to stanowi zagadnienie wstępne, z uwagi na to, że oba postępowania dotyczą tych samych działek, zaś w pierwszym z nich określona ma być ich powierzchnia, której określenie ma być niezbędne dla rzeczoznawców celem wydania stosownych opinii. Organ wskazał również, że opracowanie tych opinii odbyć się ma w oparciu o środki finansowe pozyskane na ten cel od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Przepis powyższy w sposób wyraźny wskazuje, że powstanie obowiązku rekultywacji wynika ze spowodowania utraty albo ograniczenia wartości użytkowej danego gruntu. Zatem należy uznać, że osobą obowiązaną do rekultywacji danego gruntu jest ta, która poprzez swoje działanie spowodowała zaistnienie stanu faktycznego w postaci utraty albo ograniczenia wartości użytkowej danego gruntu, niezależnie czy osoba ta działała na gruntach wyłączonych z produkcji rolniczej, czy też nie. Z powyższego wynika, że obowiązek rekultywacji nie jest uzależniony od stwierdzenia wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W postępowaniach dotyczących rekultywacji gruntów organ administracji wydaje decyzje zgodnie z art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l., w którym enumeratywnie zostało wskazane co te decyzje powinny określać, i są to: stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; osoba obowiązana do rekultywacji gruntów; kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Przepis powyższy stanowi katalog zamknięty i również w tym przypadku w żaden sposób nie zostało wskazane, aby wydanie decyzji w przedmiocie rekultywacji gruntów było uzależnione od rozstrzygnięć dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Natomiast art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l. wskazuje, że rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. W tym miejscu należy wskazać, że istotą przepisu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. jest zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niewątpliwie więc rozstrzygnięcie organu administracji może zależeć od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i może stanowić ono zagadnienie prejudycjalne, ale tylko, jeżeli uzależnione jest od niego wydanie decyzji. Należy podkreślić jednak, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez Sąd wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie byłoby niemożliwe. (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1817/16 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Co istotne, organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Od zagadnienia wstępnego zależy bowiem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie pośredni wpływ na rozstrzygnięcie czy sposób jej rozpatrzenia (por. wyroki NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2660/19; z 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07 – dostępny jw.). Sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania ze sprawą w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej toczącą się przed WSA w Bydgoszczy wykazuje właśnie taki pośredni związek. Jak ustalono powyżej, z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. wynika, że obowiązek rekultywacji zależy od zaistnienia utraty albo ograniczenia wartości użytkowej danego gruntu, niezależnie czy są to grunty wyłączone z produkcji rolniczej. Rozstrzygnięcie dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie ma więc bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie rekultywacji z uwagi na brak zależności w przepisach prawa materialnego i brak związku przyczynowego pomiędzy tymi rozstrzygnięciami, gdyż istotą jest spowodowanie pewnym działaniem utraty albo ograniczenia wartości gruntu i nie ma znaczenia, czy jest to grunt wyłączony z produkcji rolniczej, czy też nie. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że postępowanie w sprawie rekultywacji gruntów jest postępowaniem samoistnym i wydanie w nim decyzji nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Skarżący zatem słusznie zauważył w skardze, że w sprawie wydania decyzji o rekultywacji gruntów konieczne jest jedynie wystąpienie łącznie dwóch przesłanek, tj. utrata albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów i ustalenie sprawcy tego działania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji jako argument przemawiający za zawieszeniem postępowania wskazał także fakt, że opracowanie opinii rzeczoznawców, o których mowa w art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l., odbędzie się w oparciu o środki finansowe pozyskane na ten cel od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, a prawidłowe wykorzystanie tych środków zależne jest od właściwego określenia zakresu opinii rzeczoznawców. Stwierdzić należy, że argumentacja ta jest bezzasadna, gdyż ww. warunek nie ma uzasadnienia normatywnego. Organ nie mógł zawiesić przedmiotowego postępowania z uwagi na to, że sporządzenie opinii przez rzeczoznawców organ opłaci ze środków pozyskanych na ten cel od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Argument powyższy ma charakter czysto praktyczny, a rodzaj finansowania czynności organu nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczące rekultywacji jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i może się toczyć samoistnie, a wydanie decyzji dotyczącej rekultywacji jest możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Orzeczenie w sprawie, która zdaniem organów administracji stanowi zagadnienie wstępne, może mieć co najwyżej pomocniczy charakter. Reasumując, Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organ naruszył przepisy postępowania procesoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym postępowania w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej stanowić miało, w ocenie organu, zagadnienie prejudycjalne względem niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała więc przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, gdyż przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a.