II SA/Wa 387/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego P. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Komendant Służby Ochrony Państwa (dalej jako "organ I instancji" lub "Komendant SOP") rozkazem personalnym z [...] grudnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 103 ust. 3 i 4 oraz art. 202 ust. 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 138, z późn. zm., dalej jako "ustawa o SOP") przedłużył [...] SOP P.B. (dalej jako "funkcjonariusz" lub "strona") okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia [...] grudnia 2018 r. do czasu ukończenia postępowania karnego. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "Kpa") niniejszemu rozkazowi personalnemu nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny tożsamy z interesem służby. Funkcjonariusz pismem z [...] grudnia 2018 r. złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego wnosząc o jego uchylenie w całości z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przez Komendanta SOP art. 103 ust. 1 ustawy o SOP. Podniósł, że wykładnia art. 103 ust. 1 ustawy o SOP wskazuje na to, iż przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie w okresie 3 miesięcy od daty wszczęcia postępowania karnego o przestępstwo umyślne, zaś postępowanie karne prowadzone przeciwko stronie toczy się już od [...] czerwca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Minister") decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 Kpa utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] pismem z [...] maja 2018 r. poinformował Komendanta SOP o wydaniu postanowienia o przedstawieniu stronie zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1600 ze zm., dalej "K.k."), tj. o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W związku z powyższym, Komendant SOP rozkazem personalnym z [...] czerwca 2018 r. podjętym w trybie art. 103 ust. 1 ustawy o SOP zawiesił stronę w czynnościach służbowych w okresie od [...] czerwca 2018 r. do [...] września 2018 r., tj. na okres trzech miesięcy. Następnie, rozkazem personalnym z [...] listopada 2018 r. nr [...], działając na tożsamej podstawie prawnej przedłużył pierwotnie określony okres zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza - omyłkowo wskazując w sentencji rozkazu: "na okres do 3 miesięcy" od [...] grudnia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. Uzasadniając powyższe, organ I instancji wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie ocenił, iż "zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem [...] sierpnia 2018 r. z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności przerwało dalszy bieg zawieszenia w czynnościach służbowych (stąd czasokres wskazany w dyspozycji decyzji)". W konsekwencji rozpatrzenia złożonego przez stronę odwołania Minister decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego, rozkazem personalnym z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Komendant SOP zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych w trybie art. 103 ust. 3 ustawy o SOP, od [...] grudnia 2018 r. do czasu ukończenia postępowania karnego. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zauważył, że w świetle ww. przepisu przedłużenie zawieszenia funkcjonariusza może nastąpić po dokonaniu analizy, czy jest to "szczególnie uzasadniony przypadek", który uzasadnia przedłużenie okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. W ocenie Ministra, organ I instancji słusznie uznał, że funkcjonariusza SOP obowiązują szczególne wymagania w zakresie przestrzegania prawa, nawet, jeżeli nie mają one bezpośredniego związku z realizacją zadań służbowych. Postawa, jaką zaprezentował funkcjonariusz była rażąco nieodpowiedzialna, bowiem jak wynika z treści przedstawionego zarzutu - prowadził on pojazd mechaniczny w stanie bliskim upojenia alkoholowego. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że zarówno rodzaj realizowanych przez funkcjonariusza dotychczas zadań służbowych - kierowcy grupy ochronnej, jak również walor wychowawczy wyrażający się oddźwiękiem przedmiotowej sprawy, przemawiają za słusznością podjętego przez Komendanta SOP rozstrzygnięcia. Wobec zatem faktu ciążącego na stronie zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 178a § 1 K.k., jak również biorąc pod uwagę okoliczności temu towarzyszące należy stwierdzić, że w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", stwarzający podstawę do podjęcia decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. W ocenie organu odwoławczego, Komendant SOP wydając rozkaz personalny dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego i w wystarczający sposób uzasadnił swoje rozstrzygnięcie nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Organ I instancji, nadając swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, który wymaga by ochrona i zabezpieczenie najważniejszych osób w państwie i obiektów im przynależnych realizowane były przez osoby spełniające wymogi określone w art. 68 ustawy o SOP. W kontekście powyższego decyzja Komendanta SOP, w ocenie organu odwoławczego, spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 Kpa, gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. Pismem z [...] lutego 2019 r. funkcjonariusz reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczną w administracyjnym toku instancji ww. decyzję Ministra. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 103 ustawy o SOP, poprzez błędne przyjęcie, że rozkazem personalnym z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Komendant SOP zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych, podczas gdy zawieszenie w ww. czynnościach służbowych oparte było na rozkazie personalnym z [...] listopada 2018 r. nr [...], który to rozkaz został następnie uchylony i gdzie następnie postępowanie w tym przedmiocie umorzono 2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kpa, z uwagi na to, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, przez co nie wykazał należytej staranności i dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 i art. 77 Kpa. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że pierwotnie wydany przez Komendanta SOP rozkaz personalny z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych został uchylony decyzją organu odwoławczego z [...] stycznia 2019 r., zaś decyzją z [...] stycznia 2019 r. organ I instancji umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że rozkaz personalny z [...] grudnia 2018 r. dotyczył zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, nie zaś, jak wynika to z akt postępowania, przedłużenia okresu jego zawieszenia. Zdaniem skarżącego organy administracji nie wyjaśniły z jakiego powodu decyzja w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia została utrzymana w mocy mimo, że decyzja w przedmiocie samego zawieszenia została uchylona i gdzie następnie postępowanie to zostało umorzone. Organy administracji winny wyczerpująco, logicznie i przekonywująco wyjaśnić w jaki sposób podjęły wskazaną decyzję i czego ona dotyczyła. Tymczasem w niniejszej sprawie podejmując zaskarżoną decyzję Minister uznał, wbrew okolicznościom sprawy, że decyzja Komendanta SOP z [...] grudnia 2018 r. jest decyzją o zawieszeniu w czynnościach służbowych podczas gdy z treści decyzji wynika, iż jest to decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia. Skoro brak w aktach niniejszego postępowania decyzji pierwotnej w przedmiocie zawieszenia skarżącego, nie jest możliwym wydanie decyzji w przedmiocie przedłużenia tego okresu. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez Komendanta SOP art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie, przez co źle ocenił znaczenie zgromadzonego materiału dowodowego, uznając, że decyzja o przedłużeniu zawieszenia jest równoznaczna decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę, Minister w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Oceniając zaskarżoną decyzję Ministra według powyższych kryteriów, uznać należało, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności za zasadne należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 Kpa. Minister nie podjął bowiem wszelkich kroków do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, nie uzasadnił w przekonywujący sposób swojego rozstrzygnięcia, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy rozkaz personalny Komendanta SOP o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy o SOP. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy o SOP, funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Na podstawie zaś art. 103 ust. 3 ww. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. W myśl z kolei art. 103 ust. 4 powołanej ustawy funkcjonariusza zawiesza w czynnościach służbowych Komendant SOP. Od rozkazu personalnego o zawieszeniu przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Minister właściwy do spraw wewnętrznych wydaje decyzję w terminie 7 dni od otrzymania odwołania. Złożenie odwołania nie wstrzymuje decyzji o zawieszeniu. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, istotnym dla rozstrzygnięcia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest fakt, że została ona wydana w konsekwencji wniesienia przez skarżącego odwołania od rozkazu personalnego Komendanta SOP wydanego na podstawie art. 103 ust. 3 i 4 ustawy o SOP, tj. o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia [...] grudnia 2018 r. do czasu ukończenia postępowania karnego, a nie jak wskazuje to organ odwoławczy w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy oraz akt osobowych skarżącego wynika, że organ I instancji rozkazem personalnym z [...] czerwca 2018 r. podjętym w trybie art. 103 ust. 1 ustawy o SOP zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych w okresie od [...] czerwca 2018 r. do [...] września 2018 r., tj. na okres trzech miesięcy. Rozkazem personalnym z [...] lipca 2018 r. Komendant SOP zwolnił skarżącego z dniem [...] sierpnia 2018 r. ze służby w Służbie Ochrony Państwa z uwagi na ważny interes służby. Rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby, w wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania został uchylony przez Ministra decyzją z [...] listopada 2018 r. Następnie Komendant SOP rozkazem personalnym z [...] listopada 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o SOP zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres do 3 miesięcy, tj. od [...] grudnia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. Powyższe nastąpiło z uwagi na fakt, że w ocenie organu I instancji w sprawie nadal istniała przesłanka wynikająca z dyspozycji ww. przepisu. W konsekwencji jednak złożonego przez skarżącego odwołania również od tego rozstrzygnięcia, Minister decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchylił ww. rozkaz personalny w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z kolei rozkazem personalnym z [...] grudnia 2018 r. nr [...]Komendant SOP przedłużył okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych w trybie art. 103 ust. 3 ustawy o SOP, od [...] grudnia 2018 r. do czasu ukończenia postępowania karnego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Minister utrzymał zaś w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] grudnia 2018 r. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy wskazanymi wyżej decyzjami z [...] stycznia 2019 r. nr [...] i nr [...] rozpoznał dwa odwołania skarżącego, tj. od rozkazu personalnego Komendanta SOP z [...] listopada 2018 r. nr [...] (dotyczącego zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych od [...] grudnia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r.), jak również od rozkazu personalnego organu I instancji z [...] grudnia 2018 r. nr [...] (dotyczącego przedłużenia okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych od [...] grudnia 2018 r. do czasu ukończenia postępowania karnego). Przy czym, pierwsze z ww. rozstrzygnięć organu I instancji z [...] listopada 2018 r. zostało uchylone przez Ministra, a drugie z [...] grudnia 2018 r. utrzymane w mocy. W konsekwencji stwierdzić zaś należy, że skoro rozkaz personalny organu I instancji z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych został przez Ministra uchylony w całości, a sprawę przekazano Komendantowi SOP do ponownego rozpoznania, to co najmniej przedwczesne było rozpoznanie przez organ odwoławczy, jednocześnie w tym samym dniu, tj. [...] stycznia 2019 r., również odwołania skarżącego od rozkazu personalnego z [...] grudnia 2018 r. w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Uchylając na podstawie art. 138 § 2 Kpa rozkaz personalny z [...] listopada 2018 r., organ odwoławczy jednoznacznie bowiem wskazał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra nr [...] sprawa w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych nie została dostatecznie wyjaśniona, bowiem doszło do naruszenia w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien więc uzupełnić postępowanie administracyjne, uwzględniając wszystkie wskazane przez organ odwoławczy uwagi oraz ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy. W wyniku powyższych ustaleń, w ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącym, że rozkaz personalny Komendanta SOP z [...] grudnia 2018 r. od którego to wniósł on odwołanie, dotyczył przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, nie zaś zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o SOP. Minister wydając zaskarżoną decyzję, wbrew temu co wynika z akt sprawy, uznał jednak, że rozkaz personalny Komendanta SOP z [...] grudnia 2018 r. dotyczył zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, nie zaś przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o SOP. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym z jakiego powodu decyzja w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia została przez niego utrzymana w mocy mimo, że rozkaz personalny w przedmiocie samego zawieszenia został przez Ministra uchylony. Jest to zaś o tyle istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, że skoro brak w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie samego zawieszenia skarżącego, wątpliwości Sądu budzi możliwość wydania decyzji w przedmiocie przedłużenia tego okresu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., winien zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa podjąć wszelkie kroki do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalić jej prawidłowy stan faktyczny, a następnie zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnić w przekonywujący sposób swoje rozstrzygnięcie, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego (art. 80 Kpa). W związku z powyższym, uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) bowiem skarżący był reprezentowany przed Sądem przez radcę prawnego. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł.