II SA/Po 101/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2019 r., [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. M. kwotę [...](słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] listopada 2019 r., [...] w sprawie odmowy uzgodnienia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przed wydaniem decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych dla planowanego przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie miało obejmować planowaną przez E. M. budowę 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ul. [...]. na działce [...] ark[...], obręb [...], gmina [...] (dalej "inwestycja"). Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Burmistrz Miasta [...] (zwany dalej "Burmistrzem") wystąpił do Starosty o uzgodnienie zasad lokalizacji planowanej inwestycji. Prośba o uzgodnienie była podyktowana toczącym się postępowaniem z wniosku E. M. (zwanej dalej "Skarżącą"). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Starosta odmówił uzgodnienia ustalenia lokalizacji inwestycji. Wskazał, że teren objęty inwestycją jest oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako klasa i użytki: RIIIa – 0,25 ha, RIVb – 0,2 ha i RIVa – 0,12 ha oraz zgodnie z mapą glebowo-rolniczą na wskazanej działce grunt jest wytworzony z gleb pochodzenia mineralnego – oznaczonych odpowiednio symbolami: 4A pgl:gl i 5A pgl:gl. Wobec tego stanu rzeczy, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. 2017 r., poz. 1161 z późn. zm., dalej "u.o.g.r.l.") lokalizacja planowanej inwestycji na gruntach rolnych z gleb pochodzenia mineralnego, do których zalicza się grunty orne klasy RIIIa, wymaga uprzedniego zezwolenia na wyłączenie w drodze decyzji. W zażaleniu na postanowienie Starosty E. M. wniosła o uchylenie postanowienia oraz o umorzenie postępowania uzgodnieniowego. Zdaniem skarżącej wystąpienie Burmistrza do Starosty było bezzasadne z uwagi na treść art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez zastosowanie w tym przepisie odwołania do art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy. Jej zdaniem, potrzeba uzgodnienia lokalizacji inwestycji nie ma miejsca, gdy grunty nie są wykorzystywane na cele rolne i leśne w rozumieniu ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej "u.g.n."). W art. 92 ust. 2 u.g.n. nie uznaje się za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne tych nieruchomości, dla których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca podniosła, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla działki [...]. Od dnia, w którym ta decyzja uzyskała przymiot ostateczności, grunt pod inwestycję przestała być gruntem podlegającym ochronie w myśl u.o.g.r.l. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu utrzymało w mocy postanowienie Starosty. Wskazało, że w sytuacji zmiany przeznaczenia gruntów klasy I-III na cele nierolne i nieleśne, wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyrażona w drodze decyzji. Zdaniem Kolegium Starosta prawidłowo ocenił, że inwestycja będzie miała charakter zabudowy zwartej. Nie zostały bowiem spełnione warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Organ drugiej instancji nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w zażaleniu. Stwierdził, że postępowanie uzgodnieniowe było niezbędne. W skardze E. M. zarzuciła naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie; 3) art. 92 ust. 2 u.g.n. przez niezastosowanie. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie postanowień obu instancji, umorzenie postępowania uzgodnieniowego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, w związku z czym wniosło o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonego postanowienia Kolegium należy zwrócić uwagę na podstawową kwestię, jaką jest konieczność rozpoznania zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przez organ drugiej instancji. W zażaleniu na postanowienie Starosty skarżąca wskazała między innymi na naruszenie art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 92 ust. 2 u.g.n. Z uzasadnienia postanowienia Kolegium wynika, że kontrola instancyjna przeprowadzona w postępowaniu zażaleniowym nie objęła tych zarzutów, co sprawiło, że organ odwoławczy nie odniósł się do przypisywanej przez skarżącą powagi naruszenia prawa. Istotą kontroli instancyjnej sprawowanej przez organ odwoławczy jest rozpatrzenie całokształtu sprawy, a nie ograniczanie rozstrzygnięcia do akceptacji bądź negacji ustaleń organu pierwszej instancji. Mimo, iż organ odwoławczy nie jest związany granicami zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym w postępowaniu administracyjnym, to jednak nie zwalnia go to z konieczności odniesienia się do nich. Spełnienie tego obowiązku pozwala na uznanie, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., II OSK 1173/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca podniosła zarzut naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego. Kolegium nie odniosło się do nich. Tym samym nadużyciem byłoby stwierdzenie, że organ odwoławczy zastosował się do zasady przekonywania z art. 11 K.p.a. Ustosunkowanie się do zarzutów przez Kolegium stanowiłoby dowód tego, że zarzuty zostały rozpoznane, a zapadłe rozstrzygnięcie zostało poparte określonymi oraz – co istotne – uzasadnionymi motywami. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brakuje stanowiska organu dotyczącego tego, między innymi: z jakich względów zarzuty E. M. uznano za niezasadne. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest przecież możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji publicznej w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., II OSK 110/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że brak ustosunkowania się Kolegium do zarzutów skarżącej podniesionych w zażaleniu, dyskwalifikuje orzeczenie tego organu. W związku z tym, postanowienie podlega uchyleniu. Odnosząc się do wniosku skarżącej o uchylenie postanowienia Starosty, należy zwrócić uwagę na naruszenie przepisów prawa, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podnosiła zarówno w zażaleniu, jak i w skardze, że Burmistrz wydał [...] maja 2013 r. ([...]) decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej na działce [...], na której obecnie właśnie także planowana jest inwestycja. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do "gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne" w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie gruntów "wykorzystywanych na cele rolne i leśne" zostało zdefiniowane w art. 92 ust. 2 u.g.n. Przepis ten stanowi wprost, że "za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione [...], jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Jak zaznaczono wyżej, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., [...], [...] ustalono warunki zabudowy dla działki [...]. Jeżeli rozstrzygnięcie to pozostaje w obrocie prawnym (patrz niżej), to oznacza, że nie mamy do czynienia z nieruchomością (działka [...]) "wykorzystywaną na cele rolne i leśne", gdyż jakkolwiek jest ona w ewidencji gruntów nadal określona jako użytek rolny, to jednak stanowi teren, dla którego ustalono już wcześniej warunki zabudowy z innym niż rolne przeznaczeniem. Z uwagi na sposób działania organów w niniejszej sprawie, które bagatelizowały fakt wydania decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2013 r., [...], [...], w aktach administracyjnych nie potwierdzono urzędowo, czy wskazana decyzja z 2013 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, a przyjęte w niej warunki zabudowy są wiążące. Zadaniem Starosty będzie zweryfikowanie powyższego przez wystąpienie do Burmistrza. Jeżeli zostanie potwierdzone, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r., [...], [...], przeznaczająca działkę [...] pod zabudowę mieszkaniową, pozostaje w obrocie prawnym, wówczas to Starosta obowiązany będzie umorzyć postępowanie uzgodnieniowe w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Starosty (punkt 1. sentencji wyroku). Sąd nie analizował pozostałych zarzutów skargi, uznając, że jest to zbędne w sytuacji uwzględnienia w całości najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 92 ust. 2 u.g.n., wobec czego prowadzenie postępowania uzgodnieniowego przez Starostę może okazać się bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.). Zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł, co stanowi równowartość wniesionego wpisu stałego (pkt 2. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Starosta będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim ustali, czy decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., [...], [...] o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym. Wyjaśnienie tej okoliczności będzie podstawą do oceny, czy o działce [...] w ogóle można twierdzić, że jest to grunt "wykorzystywany na cele rolne i leśne" w rozumieniu art. 92 ust. 2 in fine u.g.n. (w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) i czy zachodzą podstawy, aby kolejna decyzja o warunkach zabudowy dla tej działki wymagała uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 48 akt sądowych).