I OSK 1373/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 43/17 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 43/17 uchylił zaskarżoną przez H. W. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 124b ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015r. poz. 1774 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n."), po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. w P., zezwolił na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina T., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb S. jako: działka nr [...], o pow. 5.0208 ha, działka nr [...], o pow. 0.4950 ha, działka nr [...], o pow. 0.3002 ha, działka nr [...], o pow. 0.3002 ha, działka nr [...], o pow. 0.4761 ha; w celu wykonania przez [...] sp. z o.o. w P. czynności polegającej na przeprowadzeniu prac remontowo-konserwacyjnych napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S., S., K.- na okres 7 dni roboczych, licząc od dnia zajęcia nieruchomości, zgodnie z decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że Inwestor wskazał we wniosku, iż na działkach nr [...], [...], [...] i [...] przebiega sieć elektroenergetyczna 110 kV i istnieje zagrożenie, które powoduje stan techniczny napowietrznej sieci elektroenergetycznej. Starosta zaznaczył, że właściciel nieruchomości odmówił wyrażenia zgody, o jakiej mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz nie stawił się na przeprowadzoną w dniu 15 czerwca 2016 r. rozprawę administracyjną. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr sygn. [...] orzekł o zobowiązaniu właściciela nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem do jej udostępnienia celem wykonania niezbędnych prac przy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości Starosta wskazał, że zachodzi natychmiastowa konieczność przeprowadzenia prac - remontowo-konserwacyjnych istniejącej sieci elektroenergetycznej, która została wybudowana w latach 80-tych XX wieku. Długi okres funkcjonowania linii elektroenergetycznej uzasadnia fakt jej remontu i konserwacji, które będą służyć jej dalszej eksploatacji oraz dostosowaniu do aktualnych rozwiązań technicznych w rolnictwie i energetyce. W toku oględzin stwierdzono, że zwisy przewodów elektroenergetycznych prowadzą do sytuacji zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego dla osób pracujących w sektorze rolniczym i poruszającym się sprzętem rolniczym pod siecią elektroenergetyczną. Ponadto przedmiotowa sieć przesyłowa dostarcza energię elektryczną do rozdzielni GPZ w S., skąd energia elektryczna jest rozprowadzana sieciami niskiego i średniego napięcia bezpośrednio do odbiorców końcowych. W odwołaniu od powyższej decyzji H. W. podniosła, że w Sądzie Rejonowym P. G. i J. toczy się postępowanie przeciwko Inwestorowi o usunięcie linii energetycznej 110KV z działek będących własnością skarżącej. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] 2 na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Starosty i odmówił udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki: nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb S. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest obligatoryjne, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną przesłanki wskazane w tym przepisie. Decyzja ta ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i jej byt w obiegu prawnym uzależniony jest od wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 124b ust. 3 u.g.n. w zakresie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stosuje się odpowiednio art. 124 ust. 1a u.g.n. i wydawane jest w związku z wcześniej wydaną decyzją na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że decyzją własną z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty P. z [...] lipca 2016 r., nr [...]. Następnie stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 124b ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją związaną z decyzją wydaną na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. i w związku z tym istnieć może tylko wtedy, kiedy w obrocie prawnym jest też poprzedzająca ją decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwotnej, na podstawie której wydana została decyzja wtórna, w ocenie Wojewody powoduje konieczność uchylenia również tej drugiej. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła H. W. Skarga nie zawierała uzasadnienia. Wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 43/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że powołana przez organ I instancji podstawa prawna decyzji wskazuje, że Starosta prowadził postępowanie w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. Przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Sąd zaznaczył, że omawiany tryb ograniczenia prawa własności jest trybem odrębnym od uregulowanego w art. 124 u.g.n. Przede wszystkim, inaczej niż w przypadku art. 124 u.g.n., zobowiązanie właściciela lub użytkownika wieczystego do udostępnienia nieruchomości i znoszenia określonych czynności związanych z utrzymaniem ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń nie następuje na podstawie decyzji zezwalającej na założenie tych ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, ale na podstawie odrębnej decyzji wydawanej niezależnie od tego, czy ciągi drenażowe, przewody lub urządzenia wybudowane zostały w ramach zajęcia nieruchomości na podstawie uprzedniej decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości. Przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. wskazuje w sposób jednoznaczny, że treścią rozstrzygnięcia wydanego przez organ w omawianym trybie jest zobowiązanie właściciela użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości. Tymczasem organ I instancji pomimo, iż rozstrzygnięcie oparł o art. 124b ust. 1 u.g.n. w treści decyzji stwierdził, że "orzeka zezwolić na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (...) w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. w celu wykonania przez Inwestora czynności polegającej na przeprowadzeniu prac remontowo-konserwacyjnych napowietrznej linii elektroenergetycznej". Starosta nie orzekł więc tak jak tego nakazuje art. 124b ust. 1 o zobowiązaniu właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości, a wydał decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Powyższe skutkuje uznaniem, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 124b ust. 1 u.g.n. Oceny tej nie zmienia zawarte w art. 124b ust. 3 u.g.n. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 124 ust. 1a u.g.n. Wojewoda, pomimo wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji nie dostrzegł wskazanego uchybienia, które ma decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu I instancji Wojewoda błędnie uznał, że wydanie decyzji w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. uzależnione jest od wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wbrew stanowisku Wojewody, w przypadku decyzji wydawanej w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. nie zachodzi taka sama zależność jak między decyzją wydawaną na podstawie art. 124 ust. 1, a decyzją wydawaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Do wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. nie jest niezbędne uprzednie wydanie decyzji o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wydanie decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. uzależnione jest jedynie od spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Natomiast bez znaczenia dla bytu prawnego decyzji wydanej w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. ma decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd wskazał, iż ponownie prowadząc postępowanie, organ raz jeszcze rozważy możliwość wydania decyzji zgodnie z żądaniem inwestora. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik Wojewody Wielkopolskiego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi; a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi zawierającej braki formalne w postaci pominięcia przez skarżącego określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, i w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. błędne zastosowanie art. 200 P.p.s.a. w świetle § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) poprzez sprzeczne z prawem ustalenie wysokości wpisu od skargi; 3) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 124b ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n., poprzez niewłaściwą subsumpcję stanu faktycznego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji uzależnił byt prawny decyzji wydanej w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. od "decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości", a także sprzeczne ze stanem faktycznym przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu I instancji oparte zostało na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n., które to rzekome uchybienie miało umknąć uwadze Wojewody Wielkopolskiego, występującego w postępowaniu administracyjnym jako organ II instancji; 4) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewykazanie, że rzekome naruszenia prawa materialnego w decyzji organu drugiej instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, jako że zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2017, poz.1369 ze zm. dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej przedstawił trzy podstawowe zarzuty z tego dwa dotyczące naruszenia prawa procesowego tj.: - naruszenie art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi zawierającej braki formalne w postaci pominięcia przez skarżącego określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, - błędne zastosowanie art. 200 P.p.s.a. w świetle § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) poprzez sprzeczne z prawem ustalenie wysokości wpisu od skargi. Nadto zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 124b ust. 3 w zw. z art. 124 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą subsumpcję stanu faktycznego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji uzależnił byt prawny decyzji wydanej w trybie art. 124 b ust 1 u.g.n. od decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty skargi kasacyjnej. Jak wynika z akt sądowoadministracyjnych w niniejszej sprawie w dniu 12 stycznia 2017 r., wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga S. W., która składała się wyłącznie ze stwierdzenia cyt. "Składam skargę na decyzję Wojewody z dnia 2016.12.09". Sąd I instancji nie wystąpił o uzupełnienie braków formalnych skargi, a dotyczących braku określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego (art. 57 P.p.s.a.). Jakkolwiek sądownictwo administracyjne przyjęło bardzo liberalną linię, jeżeli chodzi o wspomniane wyżej wymogi skargi, to jest rzeczą oczywistą, że musi ona zawierać przynajmniej polemikę z wydaną decyzją. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że żądanie wykazania naruszenia prawa lub interesu prawnego byłoby często żądaniem przekraczającym możliwości intelektualne skarżącego, ale wyrozumiałe podejście do treści zawartych w skardze musi mieć swoje granice i nie ulega wątpliwości, że te zostały w przedmiotowej sprawie naruszone. Sąd I instancji musi więc wezwać stronę do uzupełnienia braków skargi. Nadto rację ma autor skargi kasacyjnej, że naruszone zostały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji pobrał wpis w przedmiotowej sprawie w niewłaściwej wysokości i powinien dokonać stosownej korekty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też kolejny zarzut skargi wskazując, że w istocie doszło tu raczej nie do naruszenia prawa materialnego, a procesowego przez niewłaściwą kontrolę wydanych w sprawie decyzji. Jak wynika z decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2016 r., uchylił on decyzję Starosty P. z [...] lipca 2016 r., orzekającej o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości w celu wykonania czynności polegającej na przeprowadzeniu prac remontowo-konserwacyjnych napowietrznych linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Wielkopolski wyraźnie podnosi, że decyzja wydana na podstawie art. 124b ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją związaną z decyzją wydaną na podstawie art. 124b ust.1 u.g.n. i w związku z tym istnieć może tylko wtedy, kiedy w obrocie prawnym jest też poprzedzająca ją decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpozna ponownie sprawę, mając na względzie powyższe wskazówki. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a. uchylił wyrok WSA w Poznaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Jednocześnie na podstawie art. 207 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.