II SA/Sz 659/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu zabudowanej nieruchomości rolnej oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowa administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), dalej jako "k.p.a.", Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku R. K., dalej jako "strona", "skarżąca", z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie zwrotu zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. 7 ha położonej w U. , przy ul. [...] - z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że strona wystąpiła z wnioskiem o wypłatę odszkodowania, ewentualnie zwrot zabudowanej nieruchomości rolnej położonej w U. przy ul. [...], wskazując, iż po 1945 r. została zabrana przez ówczesną władzę Rzeczypospolitej Ludowej. Do wniosku dołączono kopię wniosku Z. P. z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa własności nieruchomości ziemskiej (rolnej) na Ziemiach Odzyskanych. Organ wskazał, że strona nie podała podstawy prawnej swojego żądania, ale zawarte w treści wniosku wyjaśnienie, że został złożony "w związku z wejściem ustawy do 15 maja 2020 r.", może wskazywać na przepisy art. 136 ustawy, z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 – j.t.), dalej jako "u.g.n.", zmienione ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), w której przepisy przejściowe przewidywały 12 miesięczny termin od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 15 maja 2019 r. do dnia 14 maja 2020 r., na złożenie przez poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercę żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w przypadkach wymienionych w art. 3 ustawy zmieniającej. Starosta nadmienił, że strona występowała już z podobnym wnioskiem i postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. 7 ha położonej w U. . Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...]. Następnie, w związku z wniesioną skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 659/17, orzekł o jej oddaleniu potwierdzając prawidłowe przyjęcie przez organy I i II instancji "...że R. K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym mienia Z. P., bowiem mimo że jest jego córką, to nie stała się następcą prawnym (spadkobiercą) po zmarłym, zaś aktualnie nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości". Organ przytoczył definicję strony z art. 28 k.p.a. i wywiódł, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w opisanej sprawie, wskazując, że gdyby za życia Z. P. doszło do wywłaszczenia nieruchomości, to jest przejęcia jej własności przez Skarb Państwa w drodze decyzji, na wskazany w tej decyzji cel publiczny, to można by w określonych okolicznościach rozpatrywać jego wniosek, a w dalszej kolejności jego spadkobierców, o zwrot nieruchomości w razie użycia albo zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W dokumentach dotyczących gospodarstwa Z. P., znajdujących się w zasobach Wójta Gminy U. , brak jest decyzji i innych dokumentów potwierdzających wywłaszczenie gospodarstwa stanowiącego własność ww. W związku z tym, nie można rozpatrywać wniosku skarżącej w trybie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w rezultacie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. R. K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na postanowienie Starosty [...] domagając się jego uchylenia i wskazując, że organ I instancji nie uwzględnił całego materiału dowodowego, a mianowicie nie wziął pod uwagę iż ojciec pozostawił poza granicami Polski, w byłym ZSRR, mienie za które nie otrzymał odszkodowania. W latach 1945 – 1970 odebrano mu grunty o pow. 7 ha bez żadnej decyzji administracyjnej. Skarżąca podkreśliła, że jest córką zmarłego Z. P. i z tego tytułu ma prawo do ubiegania się o zwrot odebranej gospodarki rolnej. Wskazała również, że obecnie stała się właścicielką nieruchomości rolnej przy ul. [...] w U. , która została jej przekazana przez siostrę w darowiźnie, co oznacza, że była właścicielką gospodarstwa po ojcu i dlatego nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Po przytoczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania i przywołaniu przepisów k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie ewentualnego zwrotu nieruchomości, której własność przysługiwała Z. P., gdyby doszło do wywłaszczenia tej nieruchomości, skarżącej nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie stała się ona następcą prawnym zmarłego Z. P.. Organ podkreślił, że następstwo prawne w zakresie praw wchodzących do spadku po osobie zmarłej musi zostać wykazane według przepisów prawa cywilnego. Stosownie zatem do art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała sądowe stwierdzenie nabycia spadku albo notarialne poświadczenie dziedziczenia. Organ wskazał, że realiach badanej sprawy, na podstawie testamentu spadek w całości po Z. P., nabyła jego córka K. D. (siostra R. K.), która w związku z tym wstąpiła we wszelkie prawa przysługujące Z. P. jako spadkodawcy (postanowienie z dnia [...] października 1986 r. sygn. akt [...] wydane przez Sąd Rejonowy w K. I Wydział Cywilny). Na skutek przedmiotowego postanowienia K. D. nabyła wszelkie prawa przysługujące Z. P. jako spadkobiercy w tym nabyła wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne. Na podstawie zaś stwierdzenia nabycia spadku została wpisana w księdze wieczystej jako właścicielka nieruchomości. Następnie na mocy umowy z dnia [...] czerwca 2001 r. zawartej pomiędzy K. D., R. K. oraz Z. K. w formie aktu notarialnego nr rep. A [...] ustanowiono zaś umowę dożywocia na rzecz K. D.. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż w aktach postępowania znajduje się akt notarialny z dnia [...] września 2008 r. , w którym małżonkowie K. dokonali podziału majątku wspólnego w wyniku którego wyżej opisana nieruchomość przypadła na wyłączną własność Z. K. ([...]). Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a k.p.a., odmawia się wszczęcia postępowania, gdy żądanie wniosła osoba niebędąca stroną. Stroną postępowania, w myśl art. 28 tej ustawy jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem w analizowanej sprawie tylko spadkobierca mógłby mieć interes prawny w odzyskaniu składników majątku, których spadkodawca został pozbawiony, w sytuacji gdyby taka okoliczność miała kiedyś miejsce. W związku z powyższym interesu prawnego w takim postępowaniu nie posiada osoba, która nie stała się spadkobiercą nawet, jeśli jest córką zmarłego. Kolegium wytłumaczyło, że należy odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego wskazując, że interesem faktycznym jest sytuacja, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego żądanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Treść tego przepisu nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle powyższego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wnioskodawczyni w swoim wniosku nie wskazała wg jakich przepisów, na jakiej podstawie prawa materialnego, domaga się zwrotu nieruchomości, bądź odszkodowania za odebranie nieruchomości. Kolegium takiego przepisu prawa materialnego, który dawałby wnioskodawczyni uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie dostrzegło. Zdaniem organu, z pewnością takiej podstawy prawnej nie można upatrywać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 136) zmienionej dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 801). Przepisy te miałyby zastosowanie gdyby za życia Z. P. doszło do uwłaszczenia nieruchomości, to jest przejęcia jej własności przez Skarb Państwa w drodze decyzji, na wskazany w tej decyzji cel publiczny, to wówczas można by w określonych okolicznościach, rozpatrywać jego wniosek, a w dalszej kolejności jego spadkobierców, o zwrot nieruchomości w razie użycia albo zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W dokumentach znajdujących się w zasobach Wójta Gminy U. , przesłanych do Starosty [...] w celu rozpatrzenia wniosku, brak jest decyzji i innych dokumentów potwierdzających wywłaszczenie gospodarstwa stanowiącego własność Z. P.. W związku z tym, nie można rozpatrywać wniosku skarżącej w trybie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Końcowo organ podkreślił, że przedstawionej oceny nie zmienia także fakt, iż na mocy aktu notarialnego rep. A nr [...], zawartego pomiędzy K. D. została współwłaścicielką nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka gruntu o nr [...] o obszarze [...] ha położonej w U. . Nieruchomość ta stanowi obecnie własność Z. K. na mocy umowy o podział majątku wspólnego z dnia [...] września 2008 r. R. K., nie zgadzając się z treścią postanowienia organu odwoławczego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą, w której powieliła argumenty zawarte w zażaleniu, podkreślając jednocześnie, że jest córką Z. P. i pracowała pomagając w gospodarce latach1957 – 1970 również siostrze, która następnie przekazała jej gospodarstwo i była jego właścicielką, aż do przekazania go mężowi. W jej ocenie zasadnym jest wszczęcie postępowania celem wyjaśnienia co się stało z gospodarką jej ojca. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 - j.t.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Dokonana w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, ze akt ten nie narusza prawa. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. 7 ha położonej w U. , przy ul. [...], z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną postępowania. Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rzeczą organu jest zatem przy wstępnej ocenie wniosku ustalenie, czy podanie zostało złożone przez osobę uprawnioną, a więc taką, której w postępowaniu objętym wnioskiem przysługuje przymiot strony, a także, czy wszczęciu postępowania nie stoją na przeszkodzie inne względy. Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym do tych "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte można zaliczyć sytuację, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, oczywisty brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1385/11, z dnia 5 lutego 2015 r., II OSK 1609/13, dostępne w CBOSA, na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero pozytywna weryfikacja wniosku pod kątem spełnienia określonych w art. 61a wymagań przedmiotowych i podmiotowych daje organowi asumpt do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej czyniąc podstawą swoich rozstrzygnięć art. 61a k.p.a. stanęły na stanowisku, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, bowiem wnioskodawczyni R. K. nie przysługuje przymiot strony w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem był jej ojciec – Z. P., gdyż nie stała się ona następcą prawnym zmarłego. Dodatkowo organy obu instancji wskazywały na to, że brak jest dokumentów potwierdzających wywłaszczenie gospodarstwa stanowiącego własność Z. P., a skarżąca nie podała podstawy prawnej wniesionego żądania. Zdaniem Sądu, za prawidłowe należy uznać ustalenia organów obu instancji dokonane w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, że Z. P. został osiedlony na gospodarstwie rolnym w U. oraz otrzymał akt nadania nr [...] z dnia [...] stycznia 1952 r. z naniesioną poprawką powierzchni przyznanych gruntów z [...] ha na [...] ha, zaś Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. wydało orzeczenie o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa o powierzchni [...] ha. Z kolei w dniu [...] maja 1959 r. Sąd Powiatowy w B. założył księgę wieczystą dla tej nieruchomości (KW nr [...]), w której jako właściciel został wpisany Z. P.. Ponadto, w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1986 r. sygn. akt [...], organy prawidłowo uznały, że spadek (w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne) po zmarłym dnia [...] maja 1986 r. Z. P. nabyła jego córka – K. D., (na podstawie testamentu z dnia [...] listopada 1983 r.), która została wpisana do księgi wieczystej (KW nr [...]), jako właścicielka nieruchomości. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że następstwo prawne w zakresie praw wchodzących w skład spadku po osobie zmarłej musi zostać wykazane według przepisów prawa cywilnego. Stosownie zatem do art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny domniemywa się, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała sądowe stwierdzenie nabycia spadku albo notarialne poświadczenie dziedziczenia. Dodatkowo organ II instancji ustalił, że mimo przeniesienia przez K. D. własności przedmiotowej nieruchomości, na rzecz siostry – R. K. i jej męża Z. K., w zamian za dożywotnie utrzymanie, zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2001 r., małżonkowie K. dokonali podziału majątku wspólnego, w wyniku którego opisana nieruchomość przypadła na wyłączną własność Z. K., co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] września 2008 r. Sąd podzielił wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Kolegium, że status strony w postępowaniu administracyjnym określają normy prawa materialnego administracyjnego lub cywilnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach, a w rezultacie uznało, że R. K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym mienia Z. P., bowiem mimo że jest jego córką, to nie stała się następcą prawnym (spadkobiercą) po zmarłym, zaś aktualnie nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Analiza wniosku skarżącej wskazuje, że R. K. nie wskazała na jakiej podstawie prawnej domaga się zwrotu nieruchomości. Wobec powyższego zgodzić się należy z argumentacją Kolegium, że podstawy prawnej można by było upatrywać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jest w art. 136 tej ustawy, po spełnieniu określonych tam przesłanek, gdyby za życia ojca skarżącej doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Tymczasem, jak wywiodły organy, nie ma dokumentu, który potwierdzałby wywłaszczenie nieruchomości (gospodarstwa rolnego) stanowiącego własność Z. P.. W tych okolicznościach za prawidłową należy uznać konkluzję Kolegium o braku możliwości rozpatrzenia wniosku R. K. w trybie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w rezultacie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Z opisanych wyżej przyczyn zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych niedopuszczalne było wszczęcie postępowania w zakresie określonym przez R. K. w piśmie z dnia [...] maja 2020 r., co uzasadniało wydanie postanowienia na mocy art. 61 a § 1 k.p.a. Bez znaczenia dla oceny, czy skarżącej przysługuje przymiot strony pozostaje podnoszona przez nią okoliczność, że jest córką zmarłego Z. P., skoro uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługuje jej właścicielowi bądź następcy prawnemu, w tym wypadku spadkobiercy. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżąca nie była spadkobierczynią Z. P., a zatem nie stała się jego następcą prawnym. Nie zmienia tej okoliczności późniejsze wejście w posiadanie gospodarstwa rolnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.