VIII SA/Wa 395/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy w P. (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: u.s.g.) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., podjęła w dniu 29 listopada 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P. (dalej: uchwała, regulamin). Pismem z 27 marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z 29 listopada 2012 r. nr [...] Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił: 1) istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez nałożenie uchwałą w rozdziale 1 § 2 na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.; 2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz 5 ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) w związku z § 115, § 135 w związku z § 143, § 118 i § 137 w związku z § 143, a także § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej Z.p.t.), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w regulaminie, rozdział 1 § 3, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy u.c.p.g. oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stworzenie definicji poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, może być ono dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin, gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych, jak i zabezpieczenia przed przedostaniem się płynów samochodowych do środowiska, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej k.c.); 3) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w rozdziale 5 § 10 na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy; 4) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w rozdziale 7 na właścicieli nieruchomości zabudowanych obowiązku deratyzacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ nie uznał zasadności skargi i wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu Rada Gminy wskazała, że uchwała nie została zakwestionowana pod względem jej zgodności z prawem przez organ nadzoru – Wojewodę [...] i uzyskała pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Nadto wskazała, że zarzuty skargi nie odnoszą się do postanowień z zaskarżonego regulaminu. We wskazanych przez skarżącego przepisach brak jest bowiem postanowień, które kwestionuje prokurator. Z tych względów zarzuty skargi nie mają uzasadnienia i nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. CBOSA). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ. CBOSA). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ. CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 Z.p.t.). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie: publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że wprawdzie skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zawarte w niej zarzuty prokuratora nie są adekwatne do treści kontrolowanego regulaminu i ich sformułowanie wymagało interwencji Sądu w ramach art. 134 p.p.s.a. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w regulaminie rozdział 1 § 2 rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez nałożenie uchwałą na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Tymczasem w rozdziale 1 § 1 ust. 7 regulaminu organ wskazał jedynie, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez, uprzątanie przez właścicieli nieruchomości, niezwłocznie po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika) przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. W ocenie Sądu, powyższe postanowienie zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony powtarza (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 365/19, publ. Lex nr 2716320; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19, publ. Lex nr 2736878; wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. Lex nr 2694744; wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1060/15, publ. CBOSA). W ww. przepisie uchwały postanowiono, że obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu i lodu dotyczy powierzchni chodników (z wprowadzeniem definicji chodnika przyjętej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). Taki zapis może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W § 1 ust. 9 regulaminu Rada Gminy wskazała, że drobne naprawy, a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi na terenie nieruchomości dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy. Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Przepis ten stanowi jedynie podstawę dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów, a nie ograniczenie możliwości naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 publ. CBOSA). Użyte w § 1 ust. 9 regulaminu określenie "drobne naprawy" jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym i jako takie nie może mieć charakteru normatywnego. Posłużenie się takim niedookreślonym zwrotem przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli pojazdów powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna w zakresie niezbędnym do utrzymania czystości i porządku. Ponadto uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla najbliższego otoczenia wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: "k.c.") (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, CBOSA). Stosownie do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/PO 431/18, CBOSA). Zdaniem Sądu zapisy w § 7 ust. 2 i § 17 regulaminu przekraczają ramy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zakresie warunków umiejscowienia pojemników na odpady oraz charakterystyki miejsca ustawienia pojemników. Istotne jest, aby właściciel wyposażył swoją nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych w taki sposób, by podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów, co winno być ustalone w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2019 r., VIII SA/Wa 534/19, publ. CBOSA). W gestii zaś właściciela nieruchomości leży zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości. Rada Gminy w § 13 i § 15 regulaminu określiła pojemność koszy ulicznych od 35 do 70 litrów, a więc nie tylko minimalną, ale i maksymalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, gdy tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. daje uprawnienia organowi jedynie do określenia minimalnej pojemności takich urządzeń. Używając więc określenia "od-do" organ przekroczył upoważnienie ustawowe (por. wyroki WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, z 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 597/15, publ. CBOSA). W § 14 regulaminu organ z kolei ustalił, że pojemność worków winna wynosić od 60 do 120 litrów w kolorze odpowiednim dla danego rodzaju odpadu. Sposób w jaki określono wielkość worków również więc wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., skoro ustawodawca przewidział w przepisie wyłącznie określenie minimalnej wielkości. Rada Gminy nie była zatem uprawniona do wprowadzenia maksymalnych wielkości worków na odpady. W § 19 regulaminu organ wskazał, że zabrania się gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych. Regulacja ta nie ma umocowania w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a dodatkowo zagadnienia nią objęte zostały odrębnie uregulowane w ustawie o odpadach. W § 22 regulaminu Rada Gminy wskazała, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy stały i skuteczny dozór. W ocenie Sądu tak szeroko określony obowiązek, właściwie nieograniczony, nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Należy też przypomnieć, że kwestia odpowiedzialności związanej z utrzymywaniem zwierząt o charakterze cywilnoprawnym została już uregulowana w art. 431 § 1 k.c. oraz w art. 77 § 1 i 2 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821) czy art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122). Jeśli chodzi o uregulowanie zawarte w § 23 ust. 1 regulaminu, że na terenie całej gminy każdego psa można prowadzić wyłącznie na uwięzi i w kagańcu, to Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 893/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19, wszystkie publ. CBOSA). Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tymczasem zapisy zawarte w § 23 ust. 2 i 3 regulaminu modyfikują powyższe unormowania ustawowe. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, publ. CBOSA). Realizacja upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r., II SA/Gd 43/19, publ. CBOSA). Ustawodawca nie upoważnił też rady gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli posesji obowiązek oznaczenia stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 227/17, publ. CBOSA i wskazane tam w tym zakresie orzecznictwo). Uregulowanie takie narusza także zasadę proporcjonalności, jeśli zobowiązuje właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi - z uwagi na swą wielkość i cechy - jakiekolwiek zagrożenie. W ocenie Sądu przyjęcie w § 24 regulaminu całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej oraz na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Z ww. przepisu wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady gminy sformułowanie całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt na określone tereny i do określonych miejsc. Ewentualne zakazy wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej winny znaleźć się w przepisach odrębnych - zwłaszcza w regulaminach korzystania z określonych obiektów użyteczności publicznej. W § 26 regulaminu wprowadzono bezwzględny zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak i na określonych terenach (dotyczy zwartych terenów zajętych przez budownictwo jednorodzinne, wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe), bez wskazania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 991/17 w regulaminie należy określić zarówno wymagania w sprawie utrzymania zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, jak i zakaz ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Dopiero takie zawarcie w regulaminie obu tych kwestii czyni zadość ustawowej delegacji. Jeżeli celem ustawodawcy byłoby upoważnienie rady gminy do wprowadzenia ogólnego zakazu hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, z całą pewnością zawarłby je w treści normy upoważniającej. Rada Gminy nie miała więc prawa wprowadzenia w § 26 ust. 1 regulaminu generalnego zakazu obowiązującego na całym terenie wyłączonym z produkcji rolniczej, bez wskazania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Stanowi to nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej, będące w istocie niezrealizowaniem przez organ delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Stosownie do treści § 27 regulaminu właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzania co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości. Obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Po pierwsze w przepisie tym nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie ustawy. Po drugie stwierdzenia w rodzaju "raz w roku" czy "w miarę potrzeby" nie stanowią określenia terminów deratyzacji (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 859/19, publ. Lex nr 2782445; wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Lublinie z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 937/15, publ. Lex nr 2075274). Tym samym Rada Gminy dopuściła się pominięcia uchwałodawczego, bowiem nie określiła w istocie obszarów deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia (zamiast wymaganego terminu wykonania deratyzacji wskazano częstotliwość jej przeprowadzenia). Istotnym naruszeniem prawa z § 28 regulaminu było powierzenie Wójtowi Gminy P. określenia obszarów deratyzacji, po uzgodnieniu z odpowiednim inspektorem sanitarnym. Z woli ustawodawcy określenie terminu obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Tak samo istotnym uchybieniem było w § 29 regulaminu nałożenie kosztów deratyzacji na właścicieli nieruchomości. Takie regulacje wykraczają poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Istotnie narusza prawo także przepis § 31 ust. 1 i ust. 2 regulaminu. Zgodnie z postanowieniami ust. 1 "upoważnieni przez Wójta pracownicy oraz jednostki upoważnione do kontroli są uprawnieni do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień Regulaminu. Pracownicy przeprowadzający kontrolę legitymować się będą legitymacją służbową". Natomiast treść ust. 2 ww. paragrafu brzmi: "Kto nie wykonuje obowiązków określonych regulaminem podlega karze grzywny na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. 2012, poz. 391)". Powyższa regulacja wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. W art. 9u, 9v i 9w u.c.p.g. określono, kto ma uprawnienia kontrolne oraz odesłano do przepisów określających sposób przeprowadzenia kontroli. Brak jest natomiast w u.c.p.g. delegacji do uchwalenia przepisu karnego, który znalazł się w § 31 ust. 2 regulaminu. Nie zawiera jej również art. 40 ust. 3 u.s.g., ponieważ regulamin utrzymania czystości i porządku nie ma charakteru przepisów porządkowych. Wreszcie regulacja ta stanowi powtórzenie art. 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 893/19, publ. CBOSA). W związku z powyższym, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym wskazane wyżej pominięcia uchwałodawcze, Sąd biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na koniec Sąd wyjaśnia, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 20 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 28 akt sprawy).