I SA/Wa 1194/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Mariola Kowalska WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej również jako Kolegium/organ), po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2018 r., nr [...] stwierdzającego nieważność postanowienia Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] zawieszającego z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu [...] lutego 1949 r., przez R. i F. K. o przyznanie im za czynszem symbolicznym przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] – utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2002 r., nr [...], Burmistrz Gminy W. orzekł o ustanowieniu rzecz M.K. w [...] częściach, J.K. w [...] częściach i K.L. w [...] częściach prawa użytkowania wieczystego gruntu [...] położonego w W. przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], objętego KW nr [...], na okres 99 lat. Kolegium wyjaśniło, że w powyższej decyzji stwierdzono również, że na gruncie w/w nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny o powierzchni [...] m2 i kubaturze [...] m2, stanowiący współwłasność M.K., J.K. i K.L. w takich samych częściach jakie zostały ustalone do udziałów w gruncie, związanych z lokalami Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] oraz lokalami Nr [...] i Nr [...], których własność przenosi się nieodpłatnie na rzecz stron. Kolegium wskazało, że ww. decyzji Burmistrz odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 oddanego w użytkowanie wieczyste na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." oraz do udziału [...] części w gruncie objętym KW [...] o pow. [...] m2 oddanego w użytkowanie wieczystego razem ze sprzedażą na rzecz najemców lokali Nr [...], [...], [...] i [...] w budynku mieszkalnym usytuowanym na przedmiotowej działce. Kolegium ustaliło, że powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] września 2002 r. Postanowieniem z [...] października 2009 r., nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 147 i art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., wydaną przez Burmistrza Gminy W. Następnie, postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] , Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu [...] lutego 1949 r., przez R. i F. K. o przyznanie im za czynszem symbolicznym przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. W dniu [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania w powyższej sprawie, postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., m. in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] jako wydanego bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że Prezydent [...] zawiesił postępowanie, które zostało już zakończone decyzją ostateczną Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r., nr [...], sygn. [...], a zatem nie istniała podstawa do jego zawieszenia. Kolegium stwierdziło, że zawiesić można jedynie postępowanie będące w toku, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w W., który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu Kolegium zarzucił natomiast obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mającą wpływ na jego treść. Prokurator wniósł zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu prokurator wyjaśnił, że nie można zgodzić się z wnioskiem Kolegium, że postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] , wydane zostało bez podstawy prawnej i z tej przyczyny jest nieważne. Ewentualne różnice między sentencją tego postanowienia, a jego uzasadnieniem mogą prowadzić do stwierdzenia, że wydane zostało ono z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2018 r., nr [...] stwierdzające nieważność postanowienia Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] . W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w jego ocenie, wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Kolegium następnie wyjaśniło, że postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Prezydent [...] zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu [...] lutego 1949 r., przez R. i F. K. o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Istota tej regulacji, zdaniem Kolegium, sprowadza się do tego, iż zawiesić można jedynie postępowanie będące w toku, a więc przed jego zakończeniem i wydaniem decyzji. Postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu [...] lutego 1949 r., przez R. i F. K. zostało już, zdaniem Kolegium, ostatecznie zakończone decyzją Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r., nr [...]. Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, niedopuszczalne więc było jego zawieszenie. Należało natomiast, zdaniem Kolegium, zawiesić postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002, co niewątpliwie uczynił Prezydent [...] postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...]. Dlatego też, w ocenie Kolegium, zaistniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2020 r. wywiódł Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. (dalej jako prokurator). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej, podczas gdy przedmiotowe orzeczenie zapadło niewątpliwie z naruszeniem przepisów postępowania, jednak to do organu nadzoru należało ustalenie, czy naruszenie to nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W oparciu o powyższe zarzuty prokurator wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wobec naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do postanowienia poprzedzającego zaskarżane postanowienie, zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono z kolei, że SKO w W. w sprawie będącej przedmiotem skargi do Sądu nie rozważało kwestii wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Za poglądami judykatury prokurator wskazał, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa to nie są tożsame przesłanki nieważności. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza wydanie decyzji pomimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu administracji publicznej w danej sprawie w formie indywidualnego aktu administracyjnego albo wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, przy czym istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Prokurator podniósł końcowo, że obie podstawy stwierdzenia nieważności, dotyczą różnych zdarzeń prawnych, co oznacza to, że tej samej sytuacji nie można zakwalifikować jako brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie podkreślić należy, przywołując w tym miejscu poglądy judykatury, które w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji (co na kanwie niniejszej sprawie odnieść należy również do stwierdzenia nieważności postanowienia), będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji ostatecznych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 805,15, LEX nr 2169200). W związku z powyższym, decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności, a tryb nieważnościowy może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Powyższy przepis zawiera zamknięty katalog sytuacji warunkujących stwierdzenie przez organ nadzorczy nieważności decyzji. Organ administracji publicznej stwierdza zatem nieważności decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się zatem jedynie do kwestii, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatrując kwestię stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia Prezydenta W., było zatem zobligowane do zbadania wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w celu ustalenia czy postanowienie o zawieszeniu postępowania jest obarczona jedną z wad kwalifikowanych, o których jest mowa w powyższym przepisie prawa. Finalnie Kolegium uznało, że kontrolowane postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, ponieważ Prezydent [...] zawiesił postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu [...] lutego 1949 roku, przez R. i F. K. o przyznanie im za czynszem symbolicznym przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], które zostało już zakończone decyzją ostateczną Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r., nr [...], a zatem nie istniała podstawa do jego zawieszenia. Kolegium stwierdziło, że w tej sytuacji należało zawiesić postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r., co prawidłowo uczynił Prezydent W. postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...]. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 675/19, CBOSA). Z kolei, podkreśla się, że nie każde naruszenie przepisów prawa powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ze względu na przesłankę "rażącego naruszenia prawa". Wyjaśnić zatem należy, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominujący jest pogląd, że dochodzi do niego tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w sposób oczywiście sprzeczny z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07, CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można zatem mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w OIsztynie z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 384/20, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Kolegium błędnie uznało, że postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej. Podstawą normatywną wydania ww. postanowienia stanowił bowiem obowiązujący, zarówno wówczas jak i obecnie, przepis art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., który pozwala na zawieszenie postępowania administracyjnego w określonych w nim sytuacjach. Zdaniem Sadu, w przypadku kontrolowanego postanowienia istniała ważna podstawa prawna, która uprawniała organ do wydania tego rozstrzygnięcia. Inną kwestią jest natomiast to czy Prezydent [...] właściwie ją zastosował w danej sytuacji. Zresztą jak wynika z akt sprawy, Prezydent [...] sam wychwycił swój błąd zawieszając postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r. Słusznie zatem podnosi prokurator, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2431/16 (opubl. w CBOSA) stwierdził, że ocena czy określone w przepisie przesłanki do zawieszenia postępowania zostały w sprawie spełnione, nie wiąże się z kwestią braku podstawy prawnej, gdyż organ administracji dysponował przepisem prawa, który upoważniał go do działania, a kwestią prawidłowości zastosowania tego przepisu, natomiast ewentualne nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest działaniem bez podstawy prawnej, lecz co najwyżej naruszeniem przepisu prawa procesowego. Jak wskazano również w powyższym orzeczeniu, nie można utożsamiać kwestii braku przesłanek do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z zagadnieniem braku podstawy prawnej do działania przez organ administracji. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Jak wynika natomiast z uzasadnień obu rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ myli oba zagadnienia, co ma następnie wpływ na błędne uznanie przez niego, iż postanowienie Prezydent [...] z [...] kwietnia 2011 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, co jak wskazano powyżej nie miało miejsca. Organ pominął przy tym zupełnie kwestię oceny stopnia naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w kontekście ewentualnego zaistnienia drugiej przyczyny stwierdzenia nieważności, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie organ nie dokonał żadnej analizy przedmiotowej sprawy. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ dokonało błędnej jego wykładni i w konsekwencji niewłaściwie go zastosowało w realiach faktycznych sprawy. Dodatkowo organ naruszył również inne przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił właściwie sprawy w jej całokształcie, co miało ten skutek, że nie ustalił czy nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie przez Prezydenta W. postanowienia z [...] kwietnia 2011 r. było obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, czego w chwili obecnej Sąd orzekający nie przesądza. Nie jest bowiem rolą Sądu zastępowanie organu w prowadzeniu postępowania w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ, uwzględni ocenę prawną sprawy wyrażoną w niniejszym wyroku, oraz ustali czy postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu [...] lutego 1949 r., przez R. i F. K. o przyznanie im za czynszem symbolicznym przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie w zależności od wyników poczynionej w powyższym zakresie analizy, podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które właściwie umotywuję, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2018 r. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.