II SA/Op 156/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. N. na akt Starosty Powiatu Brzeskiego z dnia 16 grudnia 2021 r., nr KD.7121.1.97.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu poprzez ustawienie znaku drogowego postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu D. N. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Pismem z dnia 25 listopada 2021 r., nr [...], radny Rady Miejskiej w [...] – R. L. zgłosił interpelację/zapytanie do Burmistrza [...] o podjęcie działań m.in. w zakresie ustawienia znaku drogowego ograniczającego wjazd pojazdów o ciężarze powyżej 3,5 tony w ulicę [...] z ulicy [...] w kierunku torów kolejowych (ulica [...]) w [...]. W nawiązaniu do tej interpelacji Burmistrz [...] pismem z dnia 9 grudnia 2021 r., nr [...], skierowanym do Starostwa Powiatowego w Brzegu, wniósł o wydanie opinii dotyczącej zmiany organizacji ruchu na gminnej drodze publicznej nr [...] ul. [...] w [...] polegającej na ustawieniu nowego oznakowania pionowego typu B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie ponad 3,5 tony" zgodnie z załączoną mapą poglądową. Jednocześnie wskazał, że opiniuje pozytywnie powyższe zamierzenie. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 16 grudnia 2021 r., nr KD.7121.1.97.2021, Starosta Powiatu Brzeskiego - po zaopiniowaniu przez Komisję ds. Organizacji Ruchu Drogowego - na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 988, z późn. zm. - dopisek Sądu]) w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2017 r. poz. 784), zwanego dalej rozporządzeniem, wyraził zgodę na ustawienie oznakowania pionowego B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t" na ww. drodze gminnej nr [...] w [...]. Wskazał również, że ustawienie ww. znaku drogowego należy wykonać zgodnie z załącznikiem nr 1 "szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311, z późn. zm.). Pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. D. N. (zwany dalej również skarżącym), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na - jak podał - akt Starosty Powiatu Brzeskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu, poprzez ustawienie znaku drogowego ograniczającego wjazd pojazdów o masie całkowitej powyżej 3,5 t w ulicę [...] w kierunku torów kolejowych w [...]. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego, wyrażające się w nieuzasadnionym ustanowieniu zakazu wjazdu dla pojazdów, których masa całkowita przekracza 3,5 t na drodze publicznej stanowiącej drogę dojazdu do miejsca prowadzenia działalności przez skarżącego, - § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez podjęcie aktu na podstawie projektu organizacji ruchu niespełniającego wymagań stawianych tego typu dokumentacji, - § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w zw. z § 1 pkt 1 podpunkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach poprzez przyjęcie przez organ projektu organizacji ruchu niezgodnego z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych i w konsekwencji ustanowienie nieuzasadnionego zakazu wjazdu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 3,5 t, - art. 41 ust. 1 per analogiam w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezasadne ustanowienie zakazu wjazdu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 3,5 t na ulicę [...] w [...] będącej drogą publiczną zaliczoną do dróg gminnych. W związku z tym zrzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości ww. "aktu Starosty Powiatu Brzeskiego" oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki o nr ewidencyjnym a zlokalizowanej w [...]. Działka ta jest wykorzystywana przez niego w prowadzonej działalności gospodarczej do [...]. Dojazd do niej zapewnia droga gminna nr b (ul. [...]). Jest to również jedyna utwardzona droga publiczna prowadząca do przedmiotowej nieruchomości. Zważywszy na rodzaj przewożonych na teren działki towarów skarżący wykorzystuje samochody ciężarowe, ładowarki i innego rodzaju pojazdy ciężkie. Podał również, że 17 marca 2022 r. pracownik skarżącego, który przewoził towary otrzymał ostrzeżenie i jednocześnie został poinformowany o tym, iż na drodze został wprowadzony zakaz poruszania się pojazdów, których masa całkowita przekracza 3,5 t. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący przedstawił argumentację, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, przemawiającą za koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Brzeskiego wniósł o oddalenie skargi w całości, obciążenie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz domagał się zawiadomienia Burmistrza [...] o toczącym się postępowaniu w celu umożliwienia mu udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Z ostrożności procesowej organ wniósł o uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz niewymierzanie organowi grzywny i o odstąpienie od zasądzania od organu kosztów postępowania ponad uiszczony przez skarżącego wpis od skargi oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek zarządcy drogi był umotywowany interpelacją radnego Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 listopada 2021 r., która została zgłoszona w imieniu i na rzecz lokalnej społeczności. Mieszkańcy zgłaszali tego rodzaju postulaty do przedstawiciela samorządowego organu stanowiącego, który następnie złożył stosowną interpelację, a ona znalazła swoje odzwierciedlenie we wniosku formalnym o wydanie opinii dotyczącej zmiany organizacji ruchu. Natomiast praktyką organu jest przychylanie się do stanowiska zarządcy drogi gminnej, bowiem to ten podmiot dysponuje najpełniejszą wiedzą odnośnie do uciążliwości dla mieszkańców wskutek korzystania z drogi, jej stanu technicznego oraz charakterystyki. Organ zwrócił uwagę, że przedmiot skargi dotyczy zgody (pozytywnej opinii) na ustawienie oznakowania pionowego B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t". Podkreślił również, że pismo organu z dnia 16 grudnia 2021 r. nie jest aktem w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu, o którym mowa w § 6 rozporządzenia. Tego rodzaju projekt musiałby - zgodnie z § 7 rozporządzenia - spełniać szereg wymogów formalnych, które następnie podlegałyby weryfikacji przez organ zarządzający ruchem w myśl § 8 omawianego rozporządzenia. Z tego względu nie sposób czynić organowi zarzutu niedopełnienia wymogów formalnych w postaci podjęcia aktu na podstawie niekompletnego projektu. Starosta wyjaśnił, że stosownie do § 3 rozporządzenia możemy wyodrębnić dwa niezależne od siebie tryby proceduralne - merytoryczne rozpatrywanie projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu. Przytaczane przez skarżącego orzecznictwo dotyczy pierwszego z tych trybów, a więc zatwierdzania uprzednio przygotowanego projektu organizacji ruchu. Dla tego rodzaju procedury ustawodawca przewidział odrębne, bardziej restrykcyjne wymogi formalne, tj. sporządzenie projektu zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia oraz zasięgnięcie opinii organów wskazanych w § 7 ust. 2 (ewentualnie uzupełnienie projektu o dokumenty wymienione w ust. 4 tego paragrafu). Nie sposób jednak przenosić tego rodzaju wymogów formalnych na procedurę rozpatrywania wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu w sytuacji, gdy przepis szczególny nie przewiduje ich odpowiedniego zastosowania. Dlatego - zdaniem organu - skarga powinna zostać oddalona w całości jako niezasadna. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz zarzuty i wnioski w niej sformułowane. Dodał, że pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. Starosta Powiatu Brzeskiego wyraził zgodę na montaż pod oznakowaniem pionowym B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t" tabliczki z napisem "nie dotyczy pojazdów zaopatrzenia przedsiębiorstwa A". Przedłożył również wniosek z dnia 8 września 2022 r., w którym domaga się od Starosty Powiatu Brzeskiego umieszczenia tabliczki z napisem "nie dotyczy pojazdów dojeżdżających do działki nr a". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę D. N. należało odrzucić. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, w tym objęcie sprawy kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Stosownie zaś do art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd orzeka także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 P.p.s.a. oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania wniesionej skargi, przypomnieć trzeba, że skarżący wskazał, że jej przedmiotem jest "akt Starosty Powiatu Brzeskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu, poprzez ustawienie znaku drogowego ograniczającego wjazd pojazdów o masie całkowitej powyżej 3,5 t w ulicę [...] w kierunku torów kolejowych w [...]". Wobec tego wskazać trzeba, że stosownie do art. 10 ust. 5 cyt. wyżej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zwanej dalej ustawą, Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, nadal zwanego rozporządzeniem, organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1), zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (pkt 3). Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu w świetle powyższych przepisów oraz mając na uwadze treść zaskarżonego pisma z dnia 16 grudnia 2021 r., uznać trzeba - wbrew twierdzeniom skarżącego - że przedmiotowe pismo nie stanowi aktu wydanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Kwestionowane przez skarżącego pismo należy natomiast potraktować jako odpowiedź Starosty Powiatu Brzeskiego na wniosek Burmistrza dotyczący zmiany organizacji ruchu. O powyższym świadczy zarówno treść pisma Burmistrza [...] z dnia 9 grudnia 2021 r., w którym zwrócił się o wydanie opinii dotyczącej zmiany organizacji ruchu na gminnej drodze publicznej nr [...] ul. [...] w [...]. Również sama odpowiedź Starosty z dnia 16 grudnia 2021 r. potwierdza przyjętą przez Sąd kwalifikację pisma, ponieważ wynika z niego, że organ wyraził zgodę na ustawienie oznakowania pionowego B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t" na ww. drodze gminnej nr [...] w [...]. Przy czym Starosta powołał jako podstawę prawną wyrażonej zgody § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc przepis dotyczący zmian organizacji ruchu. Tymczasem o zatwierdzeniu przez zrządzającego ruchem organizacji ruchu i to na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu stanowi cytowany wcześniej § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Z kolei zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (dostępna na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) tylko zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., podlega kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że skoro zaskarżone pismo nie stanowi aktu w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu, to wniesiona skarga - w świetle powyższej uchwały NSA - jest niedopuszczalna i należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarga nie podlega bowiem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiot nie mieści się w zakresie kognicji tego Sądu, wyznaczonej treścią art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Natomiast niedopuszczalność skargi skutkuje również tym, że Sąd nie może formułować ocen prawnych w odniesieniu do zarzutów mających przemawiać, zdaniem skarżącego, na rzecz zasadności jego skargi. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł w pkt 1 sentencji postanowienia o odrzuceniu skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia uzasadnia przepis art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.