IV SA/Wr 237/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w J. z dnia [...]kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. – radcy prawnemu K.T. wynagrodzenie w wysokości 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 23% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), art. 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego R. S.od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w J.(znak: [...]) z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej - Prezes Sądu Okręgowego w J.utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że skarżący wniósł w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. m.in. o udostępnienie informacji w postaci kopii wyroków z uzasadnieniami wydanych w 2016 roku, rejestrowanych w rep. "C" pod symbolem [...]. Jak jednak wynika z przeprowadzonej analizy, realizacja przedmiotowego wniosku wymagała zanonimizowania [...] orzeczeń wraz z uzasadnieniami, które zostały wydane w 2016 r. {zarejestrowanych w rep. "C" pod symbolem [...]). Ponadto według ustaleń organu pierwszej instancji w większości spraw uzasadnienia są bardzo obszerne, a ich anonimizacja wymaga znacznej ilości czasu. Nadto nie wszystkie uzasadnienia są zamieszczane w systemie Sędzia 2, a więc dodatkowo byłoby konieczne pozyskanie akt z archiwum, dokonanie ich kserokopii w zakresie uzasadnienia i dopiero następnie zanonimizowanie, co dodatkowo angażuje pracowników i może zakłócić normalne funkcjonowanie organu. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji zaklasyfikował żądaną informację jako informację publiczną przetworzoną oraz wezwał skarżącego o wykazanie powodów, dla których realizacja przedmiotowego wniosku będzie szczególnie istotna dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na to pismo do dnia wydania decyzji w pierwszej instancji, lecz dopiero po jej wydaniu na piśmie wskazał, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej. Rozpatrując odwołanie, organ II instancji stwierdził, że jest ono niezasadne. Wyjaśnił, że jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać - zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 roku (sygn. akt i [...]), że "charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona". Jak dalej zauważył organ, przywołane stanowisko potwierdzone zostało także w wielu innych orzeczeniach sądów administracyjnych, zatem według prezentowanych tamże poglądów, uzyskanie informacji wiązać się musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej. Ponadto organ odwoławczy w pełni podzielił pogląd zawarty w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...]maja 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wr [...]), zgodnie z którym działanie skarżącego można rozważyć w kontekście nadużycia prawa, gdyż z bazy orzecznictwa Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wynika, że skarżący do wielu sądów w P. składa liczne wnioski o udzielenie informacji publicznej. Te działania skarżącego w dalszym ciągu są realizowane przez skarżącego, w analogiczny sposób (pomimo upływu niespełna [...] lat od wydania w/w postanowienia). I w dalszym ciągu aktualna jest teza zawarta w uzasadnieniu w/w postanowienia, gdyż w przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek, który w ogólnej treści nie różni się od tego jaki był złożony w sprawie rozstrzygniętej w/w postanowieniem, z tym że skarżący zmienił tylko datę, adres Sądu i wskazał nowy symbol spraw, w których domaga się doręczenia orzeczeń. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2016 r. (sygn. I OSK [...]), w którym Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu [...] października 2016 r. na rozprawie skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr [...][...]w podobnej sprawie oddalił skargę kasacyjną. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ II instancji wskazał, że podmiot zobowiązany nie dysponował na dzień złożenia przez skarżącego wniosku żądaną informacją, a realizacja przedmiotowego wniosku okazała się pracochłonna i czasochłonna. Program komputerowy nie jest w stanie tak szczegółowo wyfiltrować informacji wskazanych przez skarżącego i wymagane byłoby podjęcie następujących czynności: a) przejrzenia repertoriów za wskazany okres w celu ustalenia sygnatur przedmiotowych spraw, b) przejrzenia 44 akt wskazach spraw w systemie Sędzia 2 oraz w archiwum zakładowym, c) przygotowania stosownej odpowiedzi według kryteriów wskazanych przez Wnioskodawcę (kserokopii wyroków wraz z uzasadnieniami, następnie zanonimizowania), d) wykonania skanu/kopii dokumentu sporządzonego zgodnie z podanymi przez wnioskodawcę kryteriami, c) wysłania informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Zatem realizacja przedmiotowego wniosku wymaga dokonania wielu pracochłonnych i czasochłonnych działań połączonych z zaangażowaniem w pozyskanie żądanych informacji określonych środków osobowych (pracowników Sądu Rejonowego) i finansowych (związanych w ewentualnymi nadgodzinami) organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Organ odwoławczy finalnie stwierdził, że realizacja przedmiotowego wniosku wymaga dużego nakładu pracy, co dodatkowo angażuje pracowników i może zakłócić normalne funkcjonowanie Sądu. W skardze od tej decyzji skarżący zarzucił, że zważywszy na orzecznictwo administracyjne w wyrokach, które przywołał (II SA/Łd [...], II SA/Go [...], II SA/Bk [...]) organ niesłusznie odmówił udostępnienia informacji publicznej bezzasadnie przyjmując, że jest ona informacją przetworzoną. Podkreślił, że korzystanie przez niego z konstytucyjnego uprawnienia do uzyskania informacji publicznej nie może być podstawą do formułowania wniosku o nadużywania tego prawa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej było uznanie w szczególności przez organy, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a skarżący nie wskazał powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przystępując do meritum podnieść należy w pierwszym rzędzie, iż poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; poniżej w skrócie jako "u.d.i.p." lub "ustawa") obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Takimi organami władzy publicznej są również sądy, dlatego też prezesi właściwych sądów, którzy kierują nimi i reprezentują je na zewnątrz, są organami właściwymi do załatwienia spraw związanych z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, gdyż w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje - co do zasady - każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Tę ogólną definicję dookreśla art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m. in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz o treści orzeczeń sądów powszechnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret trzecie u.d.i.p.). Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów: - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji o charakterze przetworzonym będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia ze wskazaną powyżej odmową udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak wykazania się przez skarżącego istnieniem po jego stronie szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu względem niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. Dominujące w orzecznictwie jest zapatrywanie, według którego w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt I OSK [...]i z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt I OSK [...]). Zbiór informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia poprzez zanonimizowanie wielu dokumentów, tudzież wielu stron tych dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK [...], z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt I OSK [...]i z dnia [...]sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK [...], sygn.. I OSK [...]z [...] stycznia 2015 r.). Oczywiste jest zatem, że ocena w tym względzie musi być zindywidualizowana, to znaczy uwzględniająca cały kontekst, między innymi zasób kadrowy i ilość zadań przypadający na daną jednostkę organizacyjną, na której spoczywałaby powinność przygotowania i udostępnienia żądanej informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji słusznie przyjęły, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ udostępnienie informacji będzie wymagało znacznego nakładu pracy ze strony pracowników sekretariatu sądowego, jest pracochłonne i czasochłonne oraz wymaga najpierw wyselekcjonowania sprawy z systemu informatycznego oraz repertoriów, następnie ich pogrupowania według żądanych symboli oraz dokonania ich starannej anonimizacji. W szczególności podniesiono, że program komputerowy nie jest w stanie tak szczegółowo wytypować informacji konkretnie wskazanych przez skarżącego. W celu zaspokojenia żądania wniosku należałoby zatem dokonać przejrzenia repertoriów za wskazany okres w celu ustalenia sygnatur przedmiotowych spraw, następnie przeprowadzić analizę 44 akt spraw w systemie "Sędzia 2" oraz znajdujących się w archiwum, przygotować stosowną odpowiedź według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę (wykonać kserokopie wyroków wraz z uzasadnieniami, następnie je zanonimizować), wykonać skan/kopię dokumentu sporządzonego zgodnie z podanymi przez wnioskodawcę kryteriami oraz wysłać informację zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Niewątpliwie tego rodzaju czynności – konieczne dla opracowania i wystosowania żądanej informacji wymagałyby dodatkowej pracy osoby przygotowującej te dane. A skoro konieczne by było zaangażowanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, które są wykorzystywane standardowo w bieżącej działalności, wobec tego co najmniej utrudniłoby dalece funkcjonowanie Sądu w zakresie podstawowego działania i terminowego, technicznego wykonywania czynności procesowych, zarządzeń etc., zwłaszcza zważywszy na przypadający okres zagrożenia epidemiologicznego. W ocenie Sądu, w wydanych decyzjach organy wykazały w sposób wystarczający powody dla niewadliwego uznania, że żądana przez stronę skarżącą informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Aczkolwiek prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, ale wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt I OSK [...]), na co trafnie zwrócił również uwagę organ odwoławczy. Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK [...]) | Wobec tego zasadnie wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, czemu skarżący jednak nie sprostał, nie przywołał bowiem okoliczności, które by taki interes w rozumieniu wyżej przytoczonym uzasadniały. Stwierdzenie tego faktu uprawniało organ do wydania decyzji odmownej, gdyż nie została spełniona przesłanka ustawowa z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W kontekście zaś przywołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych należy podkreślić, że zapadły one w innym stanie faktycznym a nadto nie wiążą w niniejszej sprawie. Jak już wyżej przedstawiono – prawo do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym i w przypadkach informacji przetworzonej wnioskodawca musi wylegitymować się szczególnym interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem takiej informacji. Abstrahując natomiast od tej kwestii, Sąd podziela w całej rozciągłości zapatrywanie organu w przedmiocie uznania, że skarżący nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż i Sądowi jest znana z urzędu okoliczność powielania przez skarżącego licznych wniosków, jak i w niniejszej sprawie. W takim świetle, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę w całości (pkt I sentencji wyroku). O wynagrodzeniu z tytułu udzielonej i nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w pkt II sentencji na mocy art. 250 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1715).