II OSK 2431/22

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 985/22 w sprawie ze sprzeciwu M. Z. i M. Z. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr 451/22 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 985/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw na zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia 15 października 2021 r., Nr IIOT/309/2021, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej "P.b.", po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy [...] w W., odstąpił od nałożenia na inwestorów (skarżących) obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ I instancji relacjonując przebieg postępowania wskazał, że na ww. działce realizowany jest budynek na podstawie pozwolenia na budowę. Stwierdzono, że w obrysie budynku przebiega nitka sieci gazowej, prawdopodobnie niskiego ciśnienia, zabezpieczona szalunkiem drewnianym i obsypką, oraz nitka przyłącza elektroenergetycznego, zawieszona na kantówkach. Nitka gazowa wykazana była w projekcie zagospodarowania terenu jako do usunięcia. W projekcie zagospodarowania widniał zapis o konieczności usunięcia ww. kolizji przed rozpoczęciem robót budowlanych w uzgodnieniu z gestorem sieci i ewentualnymi stronami trzecimi. Niemniej w administracyjnym toku instancji, tj. przed wydaniem ww. decyzji, PINB ustalił (w oparciu o oględziny i inne dowody), że przewód podziemny gazu biegnący przez działkę, stanowiący przyłącze dla sąsiedniej nieruchomości został usunięty. Usunięty został również podziemny kabel elektroenergetyczny biegnący w pobliżu przyłącza gazu. Organ odnosząc się do podnoszonego w postępowaniu stanowiska P. sp. z o.o. wyjaśnił, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał pozostawienia przyłącza gazowego (nie odnosił się też do przyłącza elektroenergetycznego) w miejscu realizacji budynku, jego przełożenie nastąpiło w związku z kolizją z budynkiem. Kwestie dotyczące usunięcia spornego przyłącza gazu mieszczą się w relacjach cywilno-prawnych. Wobec usunięcia przyłącza gazowego z nieruchomości, nie ma w chwili obecnej kolizji pomiędzy budynkiem biurowo-usługowym, a przyłączem gazowym. Nie ma zatem podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków względem usuniętego przyłącza gazowego. Powyższe ustalenia organu nadzoru budowlanego, stanowiły o braku podstaw do nałożenia na inwestorów prowadzących roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości, obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 P.b. Odwołanie od ww. decyzji wniosła P. sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w W.. Zaskarżoną decyzję Mazowiecki WINB, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem WINB, odstąpienie od nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., było co najmniej przedwczesne. Wybór pomiędzy zastosowaniem normy prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 P.b. uzależniony jest od stwierdzenia czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organu odwoławczy wskazał na treść projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na budowę – przed rozpoczęciem robót budowlanych istniejące kolizje powinny zostać usunięte w uzgodnieniu z gestorem sieci i ewentualnymi stronami trzecimi (Projekt zagospodarowania działki – pkt 2.2.). Jednak inwestorzy usuwając przewód gazowy (co w ich ocenie miało zlikwidować istniejącą kolizję z siecią elektroenergetyczną) działali samowolnie, bez współdziałania z gestorem sieci gazowej. Wbrew twierdzeniom skarżących zdemontowania spornego przewodu gazowego nie dokonał gestor sieci. Także w przypadku zmiany przebiegu linii elektroenergetycznej, doszło do samowolnej zmiany przebiegu linii, bez uzgodnienia z gestorem sieci. Wobec braku nadzoru gestorów sieci w powyższym zakresie nie jest wiadomo, czy prace te wykonane zostały w sposób prawidłowy (zgodnie ze sztuką budowlaną i odpowiednimi normami) i niezagrażający bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Najprawdopodobniej w wyniku przedmiotowych prac doszło ponadto do pozbawienia dostaw paliwa gazowego i energii elektrycznej do sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]. W ramach ponownie prowadzonego postępowania wskazywane okoliczności, powinny być przedmiotem analizy organu powiatowego. W ocenie WINB, należy ustalić, czy roboty polegające na zmianie przebiegu trasy odcinka linii energetycznej zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami i odpowiednimi normami, a także czy są akceptowane przez gestora sieci i umożliwiają prawidłową eksploatację. Odnośnie usuniętego odcinka przyłącza gazowego należy ustalić, czy przedmiotowe przyłącze było jedynym przyłączem mogącym doprowadzać gaz do budynku przy [...]. Jeżeli obiekt jest zaopatrywany w gaz z innego przyłącza (co jednak nie wynika z mapy zasadniczej z dnia 20 września 2021 r.), to należy ustalić, czy pozostawienie takiego stanu rzeczy nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Gdyby natomiast usunięte przyłącze gazowe, było jedynym zaopatrującym w gaz budynek przy [...], to zadaniem organu nadzoru budowlanego będzie nałożenie określonych obowiązków w celu doprowadzenia przyłącza do stanu zgodnego z prawem, np. poprzez jego przebudowę, tak aby nie kolidowało z realizowaną inwestycją, a jednocześnie umożliwiało jego eksploatację. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie był władny do zmiany podstawy prawnej decyzji i orzeczeniu na podstawie innego przepisu, albowiem działanie takie pozbawiłoby strony przysługującego im prawa do kontroli instancyjnej. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczne postępowanie wyjaśniające dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (dokonanie ponownej oceny prac wykonanych na ww. działce w zakresie ich zgodności z dokumentacją projektową, a także przepisami techniczno-budowlanymi). Postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Czynności wyjaśniające wykraczają poza zakres określony w art. 136 K.p.a. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jej uchylenia. W skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez brak przesłanki do jego zastosowania, oraz błędne wskazanie organowi I instancji okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które nie są związane z przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Mazowiecki WINB wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 985/22, oddalając sprzeciw, powołał się na treść art. 64a i 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz art. 138 § 2 K.p.a. i stwierdził, że organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję. Organ I instancji naruszył bowiem przepisy postępowania w sposób uniemożliwiający sanowanie tych wad przez organ odwoławczy – w ramach uzupełniającego postępowania. Słusznie zatem organ II instancji uznał, że postępowanie należy powtórzyć. Sąd I instancji potwierdził ocenę organu odwoławczego, że w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co wymagało uprzedniego w niniejszej sprawie wyjaśnienia legalności i jakości wykonywanych robót. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że kwestia usunięcia kolizji przewodów gazowego i elektroenergetycznego bez uzgodnienia z gestorami sieci wymaga wyjaśnienia pod kątem legalności wykonanych w tym zakresie robót budowanych. Nie wiadomo bowiem, czy roboty budowlane w tym zakresie wykonano prawidłowo. A zatem ww. decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (dokonanie ponownej oceny prac wykonanych na ww. działce w zakresie ich zgodności z dokumentacją projektową, a także przepisami techniczno-budowlanymi). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji WINB; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne oddalenie sprzeciwu, pomimo naruszenia przez WINB art. 138 § 2 K.p.a., co skutkowało koniecznością uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia decyzji WINB. W konsekwencji powyższego doszło do naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji WINB pomimo naruszenia przez WINB art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew obu zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie ocenił, że organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W żadnym razie argumentacja skargi kasacyjnej tej oceny nie podważa, a wręcz potwierdza konieczność dokonania ustalenia, czy likwidacja części przewodów gazowych i elektroenergetycznych została wykonana prawidłowo, w sytuacji gdy – jak sami podnoszą skarżący – stan techniczny rur gazowych był zły (także w zbliżeniu do czynnego przyłącza energetycznego), a finalnie nawet doszło do ich rozszczelnienia. Chociaż nie wiadomo jaki wpływ mają wykonane roboty związane z likwidacją przewodu gazowego na ww. działce na istniejący aktualnie gazociąg, do którego były podłączone. Nie wiadomo czy odłączenie czynnego przewodu gazowego nastąpiło w sposób prawidłowy, tak aby nie powodowało zagrożenia życia, zdrowia lub mienia. Podobnie kwestia ma się z przewodem elektroenergetycznym – nie wiadomo czy roboty związane z jego likwidacją były prawidłowe. Jeżeli w tym zakresie inwestorzy podejmowali samodzielne działania, tj. bez uzgodnienia z gestorami sieci, to powinni liczyć się z tym, że tego rodzaju działanie będzie wymagało wdrożenia postępowania naprawczego celem wyjaśnienia prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Istotą postępowania naprawczego w trybie z art. 50-51 P.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego aby można było stwierdzić czy nie zachodzą przesłanki do nałożenia stosownych obowiązków wynikających art. 51 ust. 1 P.b., w pierwszej kolejności wymagane jest dokładne ustalenie co zostało wykonane, i czy tego rodzaju roboty budowlane wykonano w sposób prawidłowy. W żadnym razie dokonania takiej oceny nie wyklucza wskazywana okoliczność usunięcia kolizji przewodów gazowego i elektroenergetycznego z nowobudowanym budynkiem, czy też akcentowane podczas postępowania przez skarżących kwestie własnościowe dotyczące usuniętych przewodów z ww. działki. Celem Prawa budowlanego jest bowiem zagwarantowanie, że wykonane roboty budowlane są prawidłowe, np. czy nie powodują zagrożenia szeroko pojętego bezpieczeństwa, tym bardziej jeśli chodzi o instalacje gazowe i elektroenergetyczne, które ze swojej istoty mogą powodować stan zagrożenia jeżeli nie są wykonane prawidłowo. Dlatego w niniejszej sprawie ważne jest ustalenie poprawności wykonanych robót budowlanych przy likwidacji ww. przewodów, na co trafnie przy zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. wskazał organ odwoławczy, którą tą ocenę zasadnie zaakceptował Sąd I instancji. Ponadto na aktualnym etapie postępowania trudno uznać argumentację skarżących, a dotyczącą likwidacji nieczynnego przewodu elektroenergetycznego, jako przesądzającą o kierunku rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ewentualne argumenty w tym zakresie powinny zostać ocenione przez PINB w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Jest to kwestia wymagająca dalszego wyjaśnienia jeżeli weźmie się pod uwagę treść wskazywanego pozwolenia na budowę, gdzie likwidacja kolizji przewodu elektroenergetycznego wymagała przecież uzgodnienia z gestorem sieci, co wskazywałoby, że okoliczność podnoszona przez skarżących o nieczynnym przewodzie elektroenergetycznym nie mogła być przesądzająca dla wyniku sprawy. Nie wiadomo bowiem, komu miał służyć ten przewód i w jakich okolicznościach stał się ewentualnie nieczynny. W tym miejscu należy wskazać, że prawnie kwestia dostarczania do domu skarżącej energii elektrycznej została uregulowana w art. 7 Prawa energetycznego w związku z: art. 5 i art. 9 Prawa energetycznego, i przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93 poz. 623 ze zm.). Z punktu widzenia tego gdzie ma być dostarcza energia elektryczna nie ma przesądzającego znaczenia lokalizacja przyłącza, lecz – "miejsce dostarczania energii elektrycznej". Takim miejscem jest zaś punkt w sieci, do którego przedsiębiorstwo energetyczne dostarcza energię elektryczną, określony w umowie o przyłączenie do sieci albo w umowie o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, albo w umowie sprzedaży energii elektrycznej, albo w umowie kompleksowej, będący jednocześnie miejscem jej odbioru. W niniejszej sprawie nie ustalono dokładnie "miejsca dostarczania energii elektrycznej". Tego rodzaju wagi dotyczą też "miejsca dostarczania paliw gazowych" (co wynika z także z ww. przepisów Prawa energetycznego w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu gazowego – Dz. U. z 2018 r. poz. 1158 ze zm.), a więc ustalonego prawnie miejsca, do którego ma być dostarczany gaz. Z powyższego wywodu wynika, że omawiane kwestie nie są pozostawione dowolności działań inwestorów, a wręcz przeciwnie, wymagają działania zgodnego z prawem, co powinno być przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej zaś sprawie organ odwoławczy trafnie dostrzegł, co ocenił Sąd I instancji, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – nie dokonano ustaleń w kluczowej kwestii, tj. w zakresie wyjaśnienia prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z likwidacją przewodów gazowego i elektroenergetycznego. W tych warunkach Sąd I instancji trafnie zastosował art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.