II OW 80/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa D. z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa D. a Starostą Powiatu W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Powiatu W. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Starosty Powiatu W. o zmianę decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], znak: [...], udzielającej ww. Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego, zlokalizowanej przy ul. Z. [...] w S., tj. instalacji w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki żużlu i popiołów, w zakresie pkt II.2.8 lit. c podpunkt 1 dotyczącego ograniczenia miejsc składowania produktów oraz magazynowania produktów, podpunkt drugi bez zmian. Starosta Powiatu W. pismem z dnia 13 stycznia 2020 r., znak: [...],[...] działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał Marszałkowi Województwa [...] do rozpatrzenia według właściwości m.in. powyższy wniosek Spółki z [...] kwietnia 2019 r. (zmiana decyzji pozwolenia zintegrowanego Nr [...]. Starosta stwierdził, że sprawa dotyczy pozwolenia zintegrowanego na prowadzenia instalacji do przetwarzania żużla pohutniczego, która zgodnie z ust. 5 pkt 3 lit. b tiret trzecie załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169) jest instalacją wymagająca takiego pozwolenia jako instalacja w gospodarce odpadami do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki żużlu i popiołów. Zauważył, że w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) instalacja do przetwarzania odpadów pohutniczych w S. kwalifikowana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z uwagi na przetwarzanie odpadów w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę, co zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska skutkuje przejściem właściwości do rozpoznania niniejszej sprawy na Marszałka Województwa [...]. Ponadto Starosta zwrócił uwagę, że zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 -1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wśród decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 - 1b tej ustawy nie wymieniono pozwolenia zintegrowanego, a zatem w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu przejściowego (§ 4 rozporządzenia RM z 10 września 2019 r.). Wskazano także, że stosownie do art. 192 ustawy Prawo ochrony środowiska przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Wobec powyższego Starosta Powiatu [...] uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółki z 12 kwietnia 2019 r., zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, będzie Marszałek Województwa [...]. Marszałek Województwa [...] zakwestionował stanowisko Starosty Powiatu [...] co skutkowało wniesieniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] marca 2020 r., na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako P.p.s.a.) wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 czerwca 2020 r. L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zmianę decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], znak: [...], udzielającej ww. Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego, zlokalizowanej przy ul. Z. [...] w S., poprzez wskazanie, że właściwym do prowadzenia przedmiotowej sprawy jest Starosta Powiatu W.. Marszałek Województwa uważa, że rozstrzygnięcie zaistniałego sporu sprowadza się do kwestii interpretacji art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm. , dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego zostało wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ww. rozporządzenia tj. przed 11 października 2019 r. Mając na uwadze, że wspomniane rozporządzenie doprowadziło do zakwalifikowania dotychczasowych instalacji do przedsięwzięć o innym charakterze oddziaływania na środowisko, co wiązało się ze zmianą organu właściwego do wydawania decyzji dotyczących przedmiotowych instalacji, Marszałek Województwa [...] zauważył, że ustawodawca w § 4 tego rozporządzenia wprowadził przepis przejściowy. Jego zdaniem z przepisu tego wynika, że w wymienionych w nim przypadkach do rozpoznania sprawy, mimo zmiany aktu wykonawczego w czasie toczącego się postępowania, właściwy jest dotychczasowy organ, gdyż do czasu zakończenia postępowania dana instalacja winna być zakwalifikowana według dotychczasowych przepisów. Jednym z rodzajów spraw, których taka sytuacja dotyczy, są sprawy z wydawaniem decyzji określonych w art. 72 ust. 1 pkt 21 ww. ustawy, do których należą zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Marszałek Województwa wskazał, że z treści art. 41 i art. 45 ustawy o odpadach wynika, że wydanie tego rodzaju zezwolenia może nastąpić: a) w decyzji sektorowej, o której mowa w art. 41 ustawy o odpadach, stanowiącej odrębną decyzję - zezwolenie lub b) w decyzji na wytwarzanie odpadów bądź w pozwoleniu zintegrowanym (art. 45 ustawy o odpadach i art. 202 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska), gdzie takie zezwolenie stanowić będzie jeden z elementów (jedno rozstrzygnięcie) decyzji łącznej. W przypadku podmiotu, który przetwarza (lub zbiera) odpady i jednocześnie jako wytwórca odpadów zobligowany jest posiadać pozwolenie na wytwarzanie odpadów, to wyłącznie do decyzji tego podmiotu należy, czy zezwolenie na przetwarzanie odpadów posiadać będzie w postaci odrębnej od pozwolenia na wytwarzanie decyzji administracyjnej (wówczas taki podmiot będzie posiadał dwie odrębne decyzje - zezwolenie na przetwarzanie odpadów i pozwolenie na wytwarzanie odpadów), czy też w formie jednej decyzji łącznej na wytwarzanie odpadów zawierającej rozstrzygnięcie dotyczące zezwolenia na przetwarzanie (lub zbieranie). Taka możliwość wynika z treści przepisów art. 45 ust. 4, 5, 6 i 8 ustawy o odpadach, zgodnie z którymi wytwórca odpadów, który prowadzi zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, może być zwolniony z obowiązku uzyskania odrębnego zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów. Jeśli taki podmiot zdecyduje się na posiadanie decyzji łącznej, to zobowiązany jest wówczas uwzględnić we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów odpowiednio wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów lub wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w tym dołączyć wymagane załączniki. W takim przypadku właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zaś zgodnie z art. 45 ust. 8 ustawy o odpadach takie pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Wprowadzenie przedmiotowej regulacji miało na celu uproszczenie obowiązków obciążających posiadaczy odpadów, którzy z uwagi na rodzaj i zakres prowadzonej działalności zobligowani są do uzyskania co najmniej dwóch decyzji z zakresu gospodarki odpadami. Uproszczenie polega na objęciu wszystkich działań wymagających zgody organu jedną decyzją administracyjną, a co za tym idzie prowadzenia jednego postępowania. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, z tym jednak zastrzeżeniem, że podmiot który zobowiązany jest uzyskać takie pozwolenie nie może posiadać odrębnej decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, lecz takie zezwolenie musi być zawarte w pozwoleniu zintegrowanym, a więc stanowić element decyzji łącznej, co wynika z treści art. 45 ust. 1 pkt 4, ust. 5a i ust. 9 ustawy o odpadach oraz art. 202 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którymi w przypadku pozwolenia zintegrowanego nie wydaje się zezwolenia na przetwarzanie czy zbieranie odpadów (zwalnia się z wydania takich zezwoleń), zaś takim zezwoleniem staje się pozwolenie zintegrowane, wydawane w tym zakresie w oparciu oraz zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. Zatem taki podmiot pozbawiony jest możliwości wyboru w zakresie odrębności decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, co wynika z istoty instytucji pozwolenia zintegrowanego. Zauważyć bowiem należy, że w myśl art. 201 Prawa ochrony środowiska pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, przy czym rodzaje takich instalacji określone zostały w akcie wykonawczym. Obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego jest ograniczony do instalacji stosunkowo najpoważniej oddziałujących na środowisko, uznawanych za mogące powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska jako całości bądź jego poszczególnych elementów i jak uznał ustawodawca, wymagających łącznej oceny i regulacji obejmującej całość oddziaływania instalacji na środowisko, a więc obejmującej wszystkie emisje przez nie dokonywane, w tym gospodarkę odpadami, a także pobór wody, zastępując jedną decyzją wszystkie decyzje sektorowe (m. in. pozwolenie na wytwarzanie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, pozwolenie wodnoprawne). Marszałek Województwa podkreśla, że wydając decyzję łączną (pozwolenie na wytwarzanie, pozwolenie zintegrowane) zawierającą zezwolenie na przetwarzanie lub na zbieranie odpadów, organ rozpoznając sprawę w zakresie takiego zezwolenia, bada ją w oparciu o przepisy ustawy o odpadach i w oparciu o te przepisy rozstrzyga o wydaniu takiego zezwolenia, które zawarte jest jako jeden z elementów (rozstrzygnięć) w decyzji łącznej. Zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie odbywa się na podstawie ustawy o odpadach, zaś jak już to wyżej wskazano, zgodnie z treścią art. 45 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach, pozwolenie na wytwarzanie, czy pozwolenie zintegrowane w takim przypadku jest jednocześnie odpowiednim zezwoleniem - bądź na przetwarzanie odpadów bądź na zbieranie odpadów. Dalej wskazano, że w określonych przypadkach forma decyzji, w jakiej występować będzie zezwolenie na przetwarzanie lub zezwolenie na zbieranie odpadów uzależniona będzie od woli strony (w sytuacji występowania pozwolenia na wytwarzanie odpadów) lub od rodzaju instalacji (w przypadku pozwolenia zintegrowanego). W każdym jednak przypadku rozpatrywanie sprawy w zakresie dotyczącym takiego zezwolenia odbywać się będzie na podstawie i zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. Zdaniem Marszałka Województwa przy interpretacji przepisu zawartego w art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji niewystarczające jest posłużenie się wykładnią językową, lecz w celu uchwycenia sensu tego przepisu konieczne staje się sięgnięcie do wykładni celowościowej. Zauważyć bowiem należy, że w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji wymienione zostały decyzje, przed uzyskaniem których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach pełni funkcję prejudycjalną w stosunku do decyzji wskazanych w art. 72 ust. 1, co oznacza, że bez decyzji środowiskowej nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków strony w żadnej ze spraw wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, do których należą m. in. sprawy dotyczące wydania zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W takiej sytuacji uznanie, że wymienione w art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji zezwolenia dotyczą wyłącznie tych wydanych w formie decyzji sektorowych, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, nie znajduje uzasadnienia. Forma, w jakiej wydawane jest takie zezwolenie (decyzja sektorowa lub decyzja łączna w postaci pozwolenia na wytwarzanie lub pozwolenia zintegrowanego) nie ma bowiem żadnego wpływu na wymogi, jakie spełnić musi strona ubiegająca się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia, zaś organ rozpoznaje takie żądanie strony i rozstrzyga w tym zakresie w oparciu o te same normy prawne. Zatem nie ma przesłanek do uznania, że ustawodawca zobligował do wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącznie podmioty chcące uzyskać zezwolenie na przetwarzanie lub zbieranie odpadów w formie decyzji sektorowej, zaś podmioty, które by taką decyzję chciały uzyskać np. w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów już nie są do tego zobowiązane. Taka konstatacja jest tym bardziej uzasadniona, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów to do wyłącznej decyzji strony należeć będzie, czy uzyska ona zezwolenie w postaci decyzji łącznej jako rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu na wytwarzanie, czy w osobnej od tego pozwolenia decyzji sektorowej. Mając na uwadze powyższe Marszałek Województwa za zasadne uznał twierdzenie, że przepis zawarty w art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji obejmuje swoim zakresem wszelkie zezwolenia na przetwarzanie lub zbieranie odpadów niezależnie od formy decyzji, w jakiej tego rodzaju zezwolenie zostanie wydane. Skoro zatem w zakresie przepisu art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji mieścić się będzie także pozwolenie zintegrowane zawierające rozstrzygnięcie w zakresie przetwarzania odpadów, a więc stanowiące zezwolenie na przetwarzanie odpadów, to zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do spraw dotyczących takiego pozwolenia, a będących w toku, zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe. To zaś z kolei oznacza, że instalacja objęta pozwoleniem zintegrowanym Nr [...], będzie musiała być kwalifikowana zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Według regulacji zawartych w tym rozporządzeniu przedmiotowa instalacja przyporządkowana jest do przedsięwzięć, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 80, a które stanowią przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Mając zatem na uwadze treść art. 378 Prawa ochrony środowiska, organem właściwym do zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącego instalacji zaliczonej do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest starosta. Co do zasady bowiem, w myśl art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska organem ochrony środowiska właściwym rzeczowo do rozpatrywania wniosków w sprawie udzielenia / zmiany pozwoleń (w tym pozwoleń zintegrowanych) jest starosta. Ustawodawca określił odstępstwa od ww. przepisu, wskazując konkretne przypadki, gdy to inny organ (tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska oraz marszałek województwa) jest właściwy do rozpatrywania tego rodzaju wniosków. Regionalny dyrektor ochrony środowiska, zgodnie z art. 378 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Natomiast zgodnie z art. 378 ust. 2a ww. ustawy, marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństw w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych i wymienione w pkt 1; 3) pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; 4) o których mowa w art. 362 ust. 1-3, w zakresie dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu. Dodatkowo, w art. 378 ust. 2aa ustawy Prawo ochrony środowiska organem ochrony środowiska właściwym w sprawie: 1) pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla odpadów innych niż wydobywcze wytworzonych w miejscu poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż oraz ich magazynowania i przeróbki, 2) pozwolenia zintegrowanego dla odpadów, o których mowa w pkt 1 - jest organ właściwy do wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi, o której mowa w art. 11 ustawy z dnia 10 lipca 2008 o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1849, z późn. zm.). Marszałek Województwa stwierdza, że z uwagi na to, iż pozwolenie zintegrowane Nr [...] dotyczy przetwarzania odpadów w postaci żużli pohutniczych na terenie innym niż tereny zamknięte ustalone przez Ministra Obrony Narodowej, w niniejszym przypadku nie ma zastosowania art. 378 ust. 2. Nie ma także zastosowania art. 378 ust. 2a pkt 3 i 4 ani ust. 2aa ustawy Prawo ochrony środowiska, jako że przedmiotowa instalacja nie należy do instalacji i przedsięwzięć, o których mowa w ww. przepisach. W celu określenia właściwego organu do rozpoznania wniosku strony, niezbędne stało się ustalenie kwalifikacji przedmiotowej instalacji jako przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko. W przypadku uznania tej instalacji za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, właściwym organem byłby marszałek województwa, zaś w przypadku uznania jej za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - starosta. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie powyższego sporu o właściwość Starosta Powiatu [...] przedstawił argumentację, w świetle której organem właściwym w niniejszej sprawie jest Marszałek Województwa [...]. Starosta podnosi, że pozwolenie zintegrowane jest jednym z rodzajów pozwoleń emisyjnych wydawanych na podstawie art. 181 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz.1396 ze zm. dalej p.o.ś), które to pozwolenia zgodnie z art. 183 ust. 1 ww. ustawy wydaje właściwy organ ochrony środowiska. Zgodnie natomiast z art. 192 ustany z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.) przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Według Starosty analiza powołanych przepisów pozwala na przyjęcie, iż ustawodawca przyjął koncepcję tzw. dynamicznej właściwości rzeczowej organów administracji, rezygnując z zapisu zgodnie z którym organem właściwym do zmiany pozwolenia będzie zawsze organ, który wydał pierwotne pozwolenie. Powiązanie przez ustawodawcę właściwości rzeczowej marszałków do wydawania pozwoleń zintegrowanych z kwalifikacją przedsięwzięć, wskazuje również na dynamiczną koncepcję właściwości, uzależnioną od sposobu kwalifikacji analizowanych przedsięwzięć i jest punktem wyjścia dla dalszych rozważań w przedmiocie ustalenia w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, jako organu właściwego do załatwienia wniosku - Marszałka Województwa [...]. Zgodnie z treścią art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - co ma miejsce w omawianym przypadku po zmianie przepisów, 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1. Starosta wskazuje, że wniosek spółki L. Sp. z o,o, z/s w W. z dnia 24 czerwca 2019 r. o zmianę pozwolenia zintegrowanego z [...] września 2015 r. Nr [...] dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), a które objęte jest pozwoleniem zintegrowanym. Starosta uważa, że wskazana na wstępie dynamiczna koncepcja właściwości organów w powiązaniu z brzmieniem art. 378 ust.2a p.o.ś. pozwala na wniosek, iż organem właściwym w sprawie jest Marszalek Województwa z uwagi na zmianę kwalifikacji danego przedsięwzięcia, przy jednoczesnym braku przepisu wprost przewidującego, iż organem właściwym będzie zawsze organ, który decyzję wydał. Wskazana w art. 378 ust. 2a p.o.ś. cecha w postaci przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko będzie zawsze decydować o właściwości organu tj. Marszałka Województwa. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie spod kompetencji Marszałka, a o których mowa w ust. 2a, wszystkich decyzji wymienionych w art. 378 ust. 1 to brzmienie ust. 2a winno zawierać stosowne sformułowanie w postaci zwrotu językowego "z wyłączeniem decyzji o których mowa ust 1" i winno brzmieć: "Marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - co ma miejsce w omawianym przypadku po zmianie przepisów, 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1 z wyłączeniem decyzji o których mowa ust. 1" Rezygnacja ustawodawcy z tego zapisu czyni ust.2a art. 378 lex specialis w stosunku do ust.1 art. 378 i nakazuje przyjąć taką wykładnię, w świetle której każda decyzja o której mowa w ust.1 posiadająca cechy, o których mowa w ust. 2a należy do kompetencji marszałka województwa, a nie Starosty. W dniu wydawania pozwolenia zintegrowanego tj. [...] września 2015 r, Nr [...], zgodnie zobowiązującym wówczas rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 ze zm.) instalacja objęta pozwoleniem zintegrowanym kwalifikowana była jako instalacja mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 ww. rozporządzenia, dla której zgodnie z art. 378 ust. 1 organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 ustawy Prawo ochrony środowiska, był Starosta Powiatu [...]. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], wszczętego na wniosek z 12 kwietnia 2019 r., weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), w wyniku którego zmianie uległa kwalifikacja przedsięwzięcia objętego pozwoleniem zintegrowanym. Po przeprowadzonych przez Starostę ustaleniach stwierdzono, że ww. Instalacja objęta pozwoleniem zintegrowanym w obecnym stanie prawnym dotyczy przedsięwzięcia kwalifikowanego jako instalacja, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia, z uwagi na możliwość przyjmowania odpadów w ilości nie mniejszej niż 10t na dobę, jest ona przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym Marszałek Województwa będzie organem właściwym na podstawie art. 378 ust. 2a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia z dnia 10.09.2019 r. Zdaniem Starosty, dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie ma znaczenia brzmienie przepisu przejściowego: § 4 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz., 1839), zgodnie z którym "do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz 72 ust. 1 - 1b ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe" albowiem nie znajduje on zastosowania do istoty niniejszego sporu z przyczyn niżej wskazanych. Po pierwsze, pozwolenie zintegrowane oraz jego zmiana oraz cofnięcie nie są decyzjami, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz 72 ust, 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko albowiem w zakresie wydawania pozwolenia zintegrowanego zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Wśród rodzajów spraw wymienionych w art. 72 ust, 1 pkt 21 ww. ustawy nie ujęto pozwoleń zintegrowanych. Przepis ten wymienia zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydawane w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, natomiast przedmiotem sporu o właściwość jest zmiana pozwolenia zintegrowanego wydawanego w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Nawet Marszałek Województwa [...] na str. 5 swojego wniosku podkreśla, że do spraw wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 21 należą zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie odpadów wydawane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r, o odpadach. Po drugie wobec braku przepisu przejściowego regulującego w sposób wyraźny kwestię postępowań innych aniżeli wymienionych w paragrafie 4 należy stosować ogólną regułę prawa intertemporalnego bezpośredniego działania nowego prawa. Starosta ponadto zauważa, że w odniesieniu do ujętego w pozwoleniu zintegrowanym gospodarowania odpadami wnioskodawca będzie musiał spełnić wymogi ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), jednakże ustawa o odpadach jest jednym z szeregu wymagań, jakie wnioskodawca musi spełnić ubiegając się o pozwolenie zintegrowane, a które szczegółowo wynikają z art. 184 i art. 208 ustawy Prawo ochrony środowiska, a zgodnie z treścią art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz, 1396 ze zm.) przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się również w przypadku zmiany jego warunków. Przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach dopuszczają wprawdzie możliwość łączenia decyzji w zakresie gospodarki odpadami, co Marszałek stara się uczynić swoim głównym argumentem, i zgodnie art. 45 ust. 4 tej ustawy wytwórca odpadów, który prowadzi zbieranie odpadów lub/i przetwarzanie odpadów, może być zwolniony z obowiązku uzyskania odrębnego zezwolenia na prowadzenie tej działalności, wydanego w trybie ustawy o odpadach, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów, a we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, wydawanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, uwzględni odpowiednio wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów lub wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Przepisy te, zgodnie z art. 45 ust. 9 ustawy o odpadach, mają zastosowanie również do pozwoleń zintegrowanych. Wydając pozwolenie zintegrowane, organ uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 188 ustawy Prawo ochrony środowiska, wobec czego pozwolenie to jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów (art. 45 ust. 8 ustawy o odpadach), jednakże tryb wydawania zmiany i cofnięcia pozwolenia zintegrowanego odbywa się oparciu o procedurę postępowania ustaloną w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Ponadto w omawianym przypadku wnioskodawca nie miał możliwości wyboru, czy o pozwolenie zintegrowane będzie mógł wnioskować odrębnie od zezwolenia na przetwarzanie odpadów, ponieważ przepisy rozporządzenia z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r, w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. 2014 poz. 1169), zobligowały wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego, z uwagi na kwalifikację eksploatowanej na terenie zakładu w S. przy ul. Z. [...] instalacji, do instalacji w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne do "odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton [Mg] na dobę, z wykorzystaniem obróbki żużlu i popiołów". Uproszczenie obowiązków prawnych wobec posiadaczy odpadów zobligowanych do uzyskiwania dwóch odrębnych decyzji wydawanych na podstawie dwóch odrębnych ustaw, poprzez możliwość łączenia kilku rodzajów decyzji w jednej, w omawianym przypadku, dotyczyło sprawy rozstrzygniętej jedną decyzją administracyjną, pozwoleniem zintegrowanym, wydawanym na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, z zachowaniem warunków przetwarzania i wytwarzania odpadów wynikających z przepisów ustawy o odpadach. Spełnianie przez wnioskodawcę wymagań jak dla zezwoleń wydawanych w myśl przepisów ustawy o odpadach nie przesądza, że decyzja przestaje być pozwoleniem zintegrowanym, o którym mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska. Starosta twierdzi, że w swojej argumentacji Marszałek kieruje się "duchem" przepisów tj. celem, dla którego je ustanowiono, czyli stworzeniem możliwości uproszczenia obowiązków nakładanych na wnioskodawców w zakresie gospodarki odpadami, a nie przepisem prawa. Nie można jednak uznać, że decyzja przestała być pozwoleniem zintegrowanym, którego nie ujęto w art. 72 ust. 1 - 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, chociaż jednocześnie uprawnia prowadzącego instalację do przetwarzania lub/i zbierania odpadów. Starosta wskazał, że nieoficjalnie, drogą mailową, przedstawiciel spółki L. Sp. z o.o. z/s w W. poinformował go o zakończeniu 31 marca 2020 r. eksploatacji instalacji do przerobu żużla pohutniczego, co może mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Jak słusznie zauważył Marszalek Województwa [...] istotą sporu zaistniałego w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii interpretacji art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta wskazuje, że w niniejszej sprawie wnioskodawca nie miał możliwości wyboru, czy o pozwolenie zintegrowane będzie mógł wnioskować odrębnie od zezwolenia na przetwarzanie odpadów, ponieważ przepisy rozporządzenia z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. 2014 poz. 1169), zobligowały wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego, z uwagi na kwalifikację eksploatowanej na terenie zakładu w S. przy ul. Z. [...] instalacji, do instalacji w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne do "odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton [Mg] na dobę, z wykorzystaniem obróbki żużlu i popiołów". Skoro charakter prowadzonej instalacji determinuje wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego to, biorąc pod uwagę przedmiot tego pozwolenia w zakresie gospodarki odpadami w postaci przetwarzania odpadów, uznać należy, że pozwolenie zintegrowane stosownie do art. 45 ust. 9 w zw. z art. 45 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2019 r., poz. 701 ze zm.) będzie stanowiło jednocześnie odpowiednio zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Niewątpliwie przedmiotowe pozwolenie zintegrowane obejmuje przetwarzanie odpadów a zatem zgodnie z art. 45 ust. 9 ustawy o odpadach zastosowanie odpowiednie będzie miał art. 45 ust. 8 ustawy o odpadach, który stanowi, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w ust. 6, jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 192 Prawa ochrony środowiska przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Wobec tego wniosek o zmianę warunków pozwolenia zintegrowanego będzie oceniany jak wniosek o wydanie pozwolenia tego rodzaju. W tym miejscu należy odnieść się do dyspozycji przepisu przejściowego § 4 ww. rozporządzenia z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz., 1839), zgodnie z którym do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz 72 ust. 1 - 1b ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro pozwolenie zintegrowane obejmujące przetwarzanie odpadów należy traktować jak zezwolenie na przetwarzanie odpadów, to nie ulega wątpliwości, że dla jego uzyskania będzie konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowi o tym wyraźnie art. 72 ust. 1 pkt 21 ww. ustawy. W myśl tego przepisu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W takiej sytuacji niezasadnie twierdzi Starosta, że § 4 ww. rozporządzenia z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie będzie miał zastosowania. Traktowanie pozwolenia zintegrowanego jako pozwolenia na przetwarzanie odpadów wynika z przepisów ustawy o odpadach a do decyzji wydawanych na podstawie tej ustawy odwołuje się ustawodawca w ww. rozporządzeniu. W tej sytuacji odnosząc się do przepisu przejściowego odnośnie do wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego z dnia 24 czerwca 2019 r. zastosowanie będą miały dotychczasowe przepisy tj przepisy nieobowiązującego obecnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 ze zm.), które przedmiotową instalację kwalifikowały jako instalację mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 ww. rozporządzenia. To będzie świadczyło o właściwości Starosty Powiatu [...] zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 183 tej ustawy. Zatem zakwalifikowanie przedmiotowej instalacji na podstawie § 2 ust 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) z uwagi na możliwość przyjmowania odpadów w ilości nie mniejszej niż 10t na dobę, jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z uwagi na przepis przejściowy § 4 ww. rozporządzenia, nie wpłynie na właściwość organów do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Nie będzie to Marszałek Województwa [...] bowiem zastosowanie mają przepisy dotychczasowe tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 ze zm.). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny jako organ właściwy do rozpoznania sprawy wskazał Starostę Powiatu [...]. Zainicjowanie wnioskiem Spółki z dnia 12 kwietnia 2019 r. postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego miało miejsce jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) tj. przed dniem 11 października 2019 r. Wniosek ten zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia podlegał rozpoznaniu na podstawie dotychczasowych przepisów tj. poprzednio obowiązującego rozporządzenia z Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 ze zm.). Według tych przepisów przedsięwzięcie należało kwalifikować jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a to determinowało właściwość Starosty do rozpoznania wniosku stosownie do art. 378 ust. 1 w zw. z art. 183 Prawa ochrony środowiska. Okoliczność , że wnioskodawca poinformował nieoficjalnie o zakończeniu 31 marca 2020 r. eksploatacji ww. instalacji nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia o właściwości organów. Okoliczność ta powinna zostać oceniona przez wyznaczony przez NSA organ już w trakcie merytorycznego rozpoznania wniosku Spółki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.