II SAB/Lu 56/20

SENTENCJA 21 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu [...] kwietnia 2020 r., do Prezesa Sądu [...] w Z. wpłynął wniosek D. P. (dalej jako: "skarżący"), datowany na dzień [...] kwietnia 2020 r. , o następującej treści: "wnoszę o udzielenie informacji publicznej w związku z pełnionym ustawowym obowiązkiem przedstawionym w art. 32-35 KKW i właściwym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości i nadzoru penitencjarnego przez Sąd [...] w Z. o zaistniałych naruszeniach praw osadzonych braku ciągłym utworzenia warunków dla osadzonych w celu umożliwienia im komunikacji elektronicznej przy pomocy poczty elektronicznej z organami wymienionymi w art. 8A § 2 i § 3, 102 ust. 11, 103 KKW, zgodnie z treścią art. 63 § 1 kpa w zw. z § 71 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13.08.2003 r. Wnoszę o szczegółowe wyjaśnienia zaniechań w nadzorze, braku nadzorczych działań Sądu [...] wobec jednostki penitencjarnej w celu przywrócenia nakazów zgodnych z prawem, ewidentnego braku kontroli przez Sąd [...] we wszystkich raportach penitencjarnych (i z własnej inicjatywy) kwestii umożliwienia osadzonym zgodnie z ich uprawnieniami do komunikacji pocztą elektroniczną z organami wymienionymi w art. 102 pkt. 11, 103 i 8 A § 2 i § 3 kkw." Dodatkowo wniósł o podanie podstawy prawnej, na którą powołuje się Sąd [...] nie realizując w praktyce dla osadzonych poczty elektronicznej z przytoczonymi wyżej organami w podległym Zakładzie Karnym w Z.. Prezes Sądu [...], pismem z dnia [...] maja 2020 r. oznaczonym nr [...] poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na to, że nie stanowią w istocie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a tej ustawy. Jednocześnie w piśmie poinformowano skarżącego, że w Sądzie [...] brak jest dokumentów dotyczących szczegółowych wyjaśnień odnośnie zaniechań w nadzorze, co do zaistnienia naruszenia praw oskarżonych, wskazanych we wniosku, jak również brak jest informacji odnośnie niezrealizowania przez Sąd w praktyce dla osadzonych poczty elektronicznej, zaś żądanie wyjaśnień nie stanowi informacji publicznej. Poinformowano także wnioskodawcę, że o dostęp dla osadzonych do poczty elektronicznej, jak również stosowne wyjaśnienia należy zwrócić się do Dyrektora Zakładu Karnego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, który w ustawowym terminie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W złożonym piśmie, opisując przebieg postępowania wskazał, że jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2020 r. został błędnie zakwalifikowany jako nie dotyczący informacji publicznej. W przekonaniu skarżącego, wnioskowane informacje są w posiadaniu organu i powinny być udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezesa Sądu [...] w Z. i zobowiązanie do udzielenia informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że skarżący nie dopełnił wymogu wskazanego w art. 53 § 2b tejże ustawy, tj. po otrzymaniu pisma Sądu (z dnia [...] maja 2020 roku nr [...]) nie ponaglił Sądu [...] w Z. o udzielenie przedmiotowych informacji. Niezależnie od powyższego, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem niniejszej skargi skarżący uczynił bezczynność Prezesa Sądu [...] w Z. w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Ustawa ta jest zarazem rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Pomimo, że przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 138). Bezczynność ma miejsce w szczególności wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej, stosownie do przepisów u.d.i.p. tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi, z uwagi na nie dopełnienie przez skarżącego wymogu wynikającego z art. 53 § 2b p.p.s.a., a mianowicie – brak ponaglenia. Skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie, opierający się na treści przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w związku z tym również do bezczynności w zakresie podjęcia takich czynności przez organ. W związku z tym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zatem wyłączony jest obowiązek przewidziany w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 grudnia 2017 r., IV SAB/Wr 209/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lutego 2018 r., II SAB/Rz 185/17; wyrok WSA w Kielcach z 8 lutego 2018 r., II SAB/Ke 86/17; wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2018 r., II SAB/Kr 19/18; wyrok WSA w Gliwicach z 17 maja 2018 r., IV SAB/Gl 68/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 maja 2018 r., II SAB/Go 27/18; powoływane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w bazie CBOSA, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do rozważań merytorycznych, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz czy żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Prezes Sądu [...] w Z. niewątpliwie należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Z mocy art. 10 i art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano natomiast przymiot władzy publicznej, zaś w świetle art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 365 ze zm.) organem sądu rejonowego jest prezes tego sądu. Prezes sądu okręgowego należy zatem do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i z tego względu jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, LEX nr 1092104; z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 933/11, LEX nr 1165432). W celu ustalenia, czy objęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. informacje mają charakter informacji publicznych, należy dokonać dokładnej analizy wniosku z podziałem na poszczególne części. Z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że skarżący domagał się od Prezesa Sądu [...] w Z. udzielenia trzech informacji. W pierwszej części wniosku, skarżący domagał się informacji dotyczącej zaistniałych naruszeń praw osadzonych, odnośnie braku utworzenia warunków umożliwiających im komunikację elektroniczną z organami wymienionymi w art. 8A § 2 i §3, art. 102 ust. 11, art. 103 ustawy Kodeks karny wykonawczy. Drugi zakres informacji obejmował cyt. "szczegółowe wyjaśnienia w sprawie zaniechań w nadzorze, braku nadzorczych działań Sądu [...] wobec jednostki penitencjarnej w celu przywrócenia nakazów zgodnych z prawem, ewidentnego braku kontroli przez Sąd [...] we wszystkich raportach penitencjarnych (i z własnej inicjatywy) kwestii umożliwienia osadzonym zgodnie z ich uprawnieniami do komunikacji elektronicznej (..)". W końcowej części wniosku, skarżący zwrócił się do organu o podanie podstawy prawnej na podstawie której, Sąd [...] nie realizuje dla osadzonych możliwości dostępu do poczty elektronicznej. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia wnioskowanej informacji, podnieść należy, że nie jest kwestionowane, że informacje o zaistniałych naruszeniach praw osadzonych, dotyczących braku utworzenia warunków umożliwiających im komunikację elektroniczną stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu przez organ – jeżeli jest w ich posiadaniu. W odpowiedzi na wniosek organ poinformował skarżącego pismem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], że cyt. "w Sądzie [...] brak jest dokumentów dotyczących szczegółowych wyjaśnień odnośnie zaniechań w nadzorze, co do zaistnienia naruszenia praw oskarżonych, wskazanych we wniosku, jak też brak jest informacji odnośnie niezrealizowania przez tutejszy Sąd w praktyce dla osadzonych poczty elektronicznej (..).". Oceniając, czy poprzez takie zachowanie, organ pozostawał w stanie bezczynności względem opisanego wyżej wniosku skarżącego, należy mieć na względzie, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, a jego celem jest sprawne udzielenie wnioskowanej informacji bądź podjęcie innego rozstrzygnięcia uzasadnionego okolicznościami sprawy. Wniosek taki powinien być zatem załatwiony zasadniczo poprzez udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zaznaczenia przy tym wymaga, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Podobnie organ powinien postąpić, gdy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Niewątpliwie zatem, mając na uwadze treść powyższego pisma, uznać należy, że pismem tym organ poinformował skarżącego, że nie jest posiadaniu opisanej we wniosku dokumentacji, w wyniku czego nie można zarzucić mu bezczynności. Kolejne dwa punkty wniosku nie stanowią – w ocenie Sądu – wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wyjaśnić przy tym należy, że w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej można żądać udostępnienia przez organ administracji informacji o treści aktów prawnych, mogących go dotyczyć albo tylko będących w jego posiadaniu. Żądanie takie może obejmować nie tylko akty obowiązujące powszechnie, ale również umowy, wiążące jedynie pomiędzy stronami. Jednakże czym innym jest udostępnienie treści takich aktów, a czym innym wyjaśnienie ich, czy też dokonanie ich wykładni. Do tego zaś sprowadzał się wniosek skarżącego. Zdaniem Sądu, żądanie skierowane do organu obejmowało dokonanie wykładni i uzyskanie pisemnego stanowiska co do szczegółowego wyjaśnienia w sprawie zaniechań w nadzorze, braku nadzorczych działań Sądu [...] wobec jednostki penitencjarnej w celu przywrócenia nakazów zgodnych z prawem, ewidentnego braku kontroli przez Sąd [...] we wszystkich raportach penitencjarnych w kwestii umożliwienia osadzonym zgodnie z ich uprawnieniami do komunikacji elektronicznej. W ocenie Sądu, szczegółowe wyjaśnienia i zajęcie przez organ stanowiska w powyższej kwestii, nie może być już uważane za informację publiczną, o którą można wnioskować w trybie wspomnianej wyżej ustawy. Sąd podziela pogląd wyrażony wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 126/17), zgodnie z którym pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się ponadto, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12). Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11 i cytowane tam orzecznictwo). W literaturze wskazuje się analogicznie, że "w kategorii informacji publicznej nie mieści się (...) ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa" (Komentarz do art. 6, w: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", WK 2016). W tych okolicznościach sprawy, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, stwierdzić należy, że organ podjął czynności wymagane przepisami u.d.i.p. w celu załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że taki sposób postępowania jest zgodny z regułami wynikającymi z przepisów u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości Sądu, że w świetle przepisów tej ustawy pismo podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej informujące wnioskodawcę, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami publicznymi uznaje się za jedną z dopuszczalnych form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro zatem, co jest niekwestionowane, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, oczywiste jest, że wniosek skarżącego został załatwiony zgodnie z przepisami u.d.i.p. Nadto, jak wynika z akt sprawy, załatwienie wniosku w sposób wyżej opisany nastąpiło z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czyli w ciągu 14 dni od daty jego złożenia, co niweczy zarzut bezczynności organu. Konkludując Sąd stwierdził, że skoro Prezes Sądu [...] w Z. nie posiadał w dacie wniesienia wniosku żądanej informacji publicznej, to zgodnie z powołanymi wyżej przepisami powinien poinformować o tym skarżącego oraz ewentualnie wskazać podmiot, który taką informacją faktycznie dysponuje. Jak wynika z akt sprawy organ terminowo i prawidłowo zrealizował powyższe obowiązki. Tym samym brak było faktycznych i prawnych podstaw do uwzględnienia skargi i uznania zarzutu bezczynności organu za uzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).