I SA/Wa 1403/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 marca 2022 r. nr DO.1.7614.590.2021.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 28 marca 2022 r. nr DO.1.7614.590.2021 Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 października 2021 r. nr NWIII.7533.580.2020 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda Śląski, działając w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 15 października 2021 r., nr NWIII.7533.580.2020, stwierdził nabycie, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] , własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] , jedn. ewid. [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0008 ha, zajętej pod drogę nr [...] relacji [...] - [...] . A. Z. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka własności), nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (przesłanka zajęcia), nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka władania). Minister ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był W. L. . Obecnie, na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2011 r., Rep. [...] , właścicielem działki nr [...] jest A. Z. , co potwierdza księga wieczysta nr [...] . W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 19886 r., nr 30, poz. 151), droga nr [...] relacji [...] - [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich; w związku z tym, iż droga nr [...] nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., nr 160, poz. 1071), zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową; mapy do celów prawnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 września 2021 r. pod nr [...] , z której wynika, iż działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną. Ponadto, na ww. mapie znajduje się adnotacja, iż przedstawiony na mapie stan zajęcia nieruchomości jest tożsamy ze stanem w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1331/05 (publ. CBOSA) operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast w wyroku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 Kpa i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Należy przy tym podkreślić, iż jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 389/10, publ. CBOSA). W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: oświadczenie J. O. z dnia 22 września 2020 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. J. O. w latach 1975 - 1985 pracował w Rejonie Eksploatacji Dróg Publicznych w Kierownictwie Dużej Grupy Robót. Z ww. oświadczenia wynika, iż na działce nr [...] było sprawowane władztwo publicznoprawne poprzez dokonywanie koszenia i utrzymania zieleni oraz zarządzanie pasem drogowym (zezwolenia na wejście w teren i umieszczenie urządzeń); protokół zdawczo - odbiorczy spisany w dniu 31 grudnia 1998 r., na "mocy którego zostało przekazane władanie na rzecz Zarządu Powiatu [...] . Dołączony do ww. protokołu wykaz dróg obejmuje drogę nr [...] ; wykaz stanu drogi, z którego wynika, iż w latach 1988 - 1995 droga [...] posiadała nawierzchnię bitumiczną średnią oraz z płyt kamienno - betonowych. Ponadto w pasie drogi znajdowało się 8 przepustów. Powyższe dokumenty potwierdzają zdaniem Ministra wykonywanie władztwa publicznoprawnego przez jednostkę samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zarzutu, iż strona nie została poinformowana o zgromadzeniu materiału dowodowego i braku możliwości zapoznania się z nim oraz złożenia stosownych wniosku, Minister wskazał, iż zawiadomieniem z dnia 13 listopada 2020 r. skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania oraz możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto uchybienie art. 10 § 1 Kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zatem dla skutecznego podniesienia ww. zarzutu konieczne jest wykazanie przez stronę, jakich czynności nie mogła dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 Kpa. Reasumując, Minister uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. Z. podnosząc, że przedmiotowa działka nigdy nie została zajęta pod drogę, nieruchomość nie była i nie jest własnością Skarbu Państwa. Ponadto skarżący zakwestionował prawidłowość dokonanej przez organ oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zarzucając także naruszenie art. 10 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako "przepisy wprowadzające", zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w zmian za odszkodowanie. Przytoczony przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Nabycie własności nieruchomości na podstawie przywołanego przepisu, uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, należy wskazać, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 19886 r., nr 30, poz. 151), droga nr [...] relacji [...] - [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. W związku z tym, iż droga nr [...] nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., nr 160, poz. 1071), zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Bezspornym jest też to, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła własność osób fizycznych, a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka zajęta była pod drogę publiczną i czy znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy dokonując oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ww. ustawy powołał się na następujące środki dowodowe: mapę do celów prawnych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 września 2021 r. pod nr [...] , z której wynika, iż działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną. Ponadto, na ww. mapie znajduje się adnotacja, iż przedstawiony na mapie stan zajęcia nieruchomości jest tożsamy ze stanem w dniu 31 grudnia 1998 r., oświadczenia J. O. z dnia 22 września 2020 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. J. O. w latach 1975 - 1985 pracował w Rejonie Eksploatacji Dróg Publicznych w Kierownictwie Dużej Grupy Robót. Z ww. oświadczenia wynika, iż na działce nr [...] było sprawowane władztwo publicznoprawne poprzez dokonywanie koszenia i utrzymania zieleni oraz zarządzanie pasem drogowym (zezwolenia na wejście w teren i umieszczenie urządzeń), protokół zdawczo - odbiorczy spisany w dniu 31 grudnia 1998 r., na "mocy którego zostało przekazane władanie na rzecz Zarządu Powiatu [...] . Dołączony do ww. protokołu wykaz dróg obejmuje drogę nr [...] , wykaz stanu drogi, z którego wynika, iż w latach 1988 - 1995 droga [...] posiadała nawierzchnię bitumiczną średnią oraz z płyt kamienno - betonowych. Ponadto w pasie drogi znajdowało się 8 przepustów. Na wstępie wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są znajdujące się w aktach sprawy, wyżej opisane dokumenty. Powyższe dokumenty, oceniane we wzajemnej łączności ze sobą, potwierdzają zajętość przedmiotowej nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 roku w ramach pasa drogowego drogi publicznej normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu, że została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną we wspomnianej dacie, a podnoszone w tym względzie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Tym bardziej, że skarżący poza ogólnie sformułowanym zarzutem niepoczynienia przez organy szczegółowych ustaleń w tym zakresie, sam nie wykazał by sposób zagospodarowania nieruchomości przedstawiał się odmiennie, niż przyjęły organy i co potwierdzają przywołane wyżej dowody. Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09 (wszystkie cytowane orzeczenia publik. CBOSA). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. A zatem zasadnie organy orzekające przyjęły, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to podmiot publiczny, a nie były właściciel nieruchomości był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Skoro działka objęta zaskarżoną decyzją znajdowała się w pasie drogi publicznej – wojewódzkiej nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na sporną działkę. Sąd wyjaśnia przy tym, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władająca nieruchomością zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała ten grunt w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w przepisie art. 73 Przepisów wprowadzających zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością jednostki samorządu terytorialnego. W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stan faktyczny sprawy został bowiem wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego, a sam materiał dowodowy zgromadzony w aktach został poddany właściwej ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. mógłby odnieść zamierzony skutek wyłącznie wówczas, gdyby skarżący wykazał, że uchybienie to pozbawiło go możliwości zgłoszenia konkretnych dowodów, co w niniejszej sprawie jednak nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).