II OSK 1212/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K., M. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1917/12 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 października 2012 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1917/12, rozpoznając skargę E. Spółki z o.o. w J., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z [...] marca 2010 r., dotyczące umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Skarżący podaniem z 11 lutego 2009 r. wniósł o stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. K., M. K. oraz P. K. pozwolenia na budowę elektrowni wodnej na działkach nr [...] w K. w gminie Ś.. Rozpoznając to podanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem organu administracji skarżący nie jest legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r., gdyż nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podano, że skarżący jest właścicielem lokalu użytkowego wyodrębnionego z budynku znajdującego się na działce nr [...], współwłaścicielem części wspólnych tego budynku oraz współużytkownikiem wieczystym tej działki gruntu, że działka ta znajduje się w znacznej odległości od działek, na których zlokalizowano inwestycję, której dotyczy decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. oraz że w tej decyzji wskazano, iż obszar oddziaływania objętej nią inwestycji zamyka się w granicach działek, których dotyczy. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję, powtarzając dotychczasowe stanowisko. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 6 października 2010 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1184/10, skargę skarżącego oddalił. Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego NSA wyrokiem z 5 lipca 2012 r., sygnatura akt II OSK 646/11, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji zakwestionował ustalenie Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. W tym zakresie NSA wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz sama decyzja z [...] lutego 2007 r. zostały doręczone E. Spółce z o.o. w J., która jest tożsama ze skarżącym, tyle że po zmianie firmy. Ponadto zauważył, że co prawda słusznie Sąd pierwszej instancji wywodzi za organami administracyjnymi, że obszar oddziaływania inwestycji, ustalony w decyzji o pozwoleniu na budowę ogranicza się do działek objętych opracowaniem, czyli działek nr [...], jednakże samo to ustalenie nie wyklucza uznania skarżącego za stronę tego postępowania. Zdaniem NSA, również ustalenie, że nieruchomości skarżącego nie graniczą bezpośrednio z działkami, na których planowana była inwestycja, nie jest jeszcze wystarczające dla oceny o braku interesu prawnego skarżącego, "szczególnie w sytuacji, gdy nie poddano szczegółowej analizie wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym w szczególności treści aktu notarialnego sporządzonego w dniu 16 lutego 2007 r. (repertorium A numer [...]) i określonych w nim uprawnień i służebności przysługujących Spółce, a także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o pozwoleniu wodnoprawnym". Pominięcie tych dokumentów – zdaniem NSA - powoduje, że ocena Sądu pierwszej instancji o braku legitymacji skarżącego była przedwczesna. Z tego względu NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim podważa się prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli oraz przesądzenia o braku legitymacji skarżącego do złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji. Ocena tej kwestii – jak wskazano – będzie wymagała przeprowadzenia ponownej analizy i oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. W końcu Sąd drugiej instancji stwierdził, że wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji, z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika, aby stroną postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę mógł być podmiot, którego interes prawny został naruszony. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok. Uzasadniając go powołał się na art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie stwierdził, że będąc związany wytycznymi NSA dokonał analizy zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego i uznał, że kwestia legitymacji skarżącego do złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. nie została należycie przez organ administracji wyjaśniona. Dalej przytoczył wywody Sądu drugiej instancji i stwierdził, że "wobec konieczności uzupełnienia postępowania w wyżej wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresie" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości, wnieśli J. K., M. K. oraz P. K.. Powołując się na art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucili naruszenie: - art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku NSA z 5 lipca 2012 r. w zakresie wykładni art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po pierwsze, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa naruszonych przez organ administracji, po drugie, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku szczegółowych wskazówek w zakresie uzupełnienia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie NSA wskazał, iż konieczna jest ponowna analiza przez Sąd pierwszej instancji istniejącego w sprawie stanu faktycznego w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, to jest akt notarialny z 16 lutego 2007 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. W związku z tym wywiedziono, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona, jest niezasadne skoro wyjaśnienie miało polegać na analizie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną tym samym Sąd pierwszej instancji zaniechał kontroli legalności działania organów administracji. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, co powinno być uzupełnione w postępowaniu przed organem administracji. Zarzucono także, że nie wskazano, jakie przepisy prawa zostały naruszono, przy czym stwierdzono, że "wzmiankowana konieczność uzupełnienia postępowania nasuwa podejrzenie o możliwości naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.", ale w uzasadnieniu znajdują się "zarzuty dotyczące, prawdopodobnie, naruszenia art. 80 k.p.a." Podniesiono, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest czytelne i zrozumiałe. Jest natomiast nieprecyzyjne i niejasne. W końcu zarzucono, że stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "nie poddano szczegółowej analizie wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dokumentów" jest gołosłowne. W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Z podstawy skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji powinien był dokonać analizy dokumentów wskazanych przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2012 r. i na tej podstawie ocenić czy skarżący był legitymowany do złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. Stanowisko takie nie jest zasadne. Pomija ono bowiem istotny fakt, mianowicie to, że organ administracji ustalenie, że skarżący nie był legitymowany do złożenia podania o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji, co uzasadniało w ocenie organu umorzenie postępowania, poczynił z całkowitym pominięciem dokumentów wskazanych przez NSA. Gdyby więc Sąd pierwszej instancji na ich podstawie oprał ustalenie co do legitymacji skarżącego, to zastąpiłby organ administracji, a nie skontrolował jego działanie, czym naraziłby się na zarzut przekroczenia swoich uprawnień. Podstawa kasacyjna związana z zarzutem naruszenia art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest więc zasadna. Jeżeli chodzi o drugą podstawę kasacyjną, to przede wszystkim NSA stwierdza, iż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji, mimo pewnych mankamentów, jest wystarczająco zrozumiałe. Niewskazanie przepisów postępowania naruszonych przez organ administracji nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wnoszący skargę kasacyjną sami "domyślili się" o jakie przepisy chodziło. W istocie organ administracji, pomijając podczas ustalania czy skarżący był legitymowany do wniesienia podania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej określone dokumenty, naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest też na tyle zrozumiałe, że jasno z niego wynika w jakim zakresie organ administracji ma uzupełnić postępowanie. Ma ocenić legitymację skarżącego do złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. z uwzględnieniem dokumentów wskazanych przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2012 r., czyli aktu notarialnego z 16 lutego 2007 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. o pozwoleniu wodnoprawnym, a także z uwzględnieniem, że skarżący brał udział w postępowaniu, w którym wydano tę decyzję, tyle że pod inną firmą. Tak więc także druga z przytoczonych podstaw kasacyjnych nie jest zasadna. Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.