II SA/Po 766/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE W dniu [...] stycznia 2019 roku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługową w parterze, planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb [...], położonych w [...] przy [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku, nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo - usługową w parterze, planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], ark. [...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Odwołania od powyższej decyzji wniosły: [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie § 4 - § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołująca zakwestionowała ustalenie linii zabudowy podnosząc, że linia powinna być ustalona w odległości 20 m od pasa drogowego drogi publicznej - [...]. Odwołująca wskazała, że dla działki przy [...] wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 29 %, a dokładnie 28,55 %, nie zaś 38 % jak zamieszczono w analizie, natomiast dla terenu pawilonów handlowych na [...] wskaźnik ten wynosi 23 %, a nie 30 % jak podano w analizie urbanistycznej. Bloki wielorodzinne osiągają wartość wskaźnika nie większą niż 29 %, tj. 18 % i 29 %. Pożądaną przez dewelopera wartość 32 % mają jedynie niskie dwukondygnacyjne budynki mieszkalne. Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Odwołująca wskazała, że autorka analizy nie policzyła średniej wartości tego parametru dla obszaru analizowanego, czym naruszyła § 7 ust. 3 rozporządzenia. Strona zarzuciła, że szerokość elewacji frontowej została ustalona w sposób przypadkowy i dowolny. Wartości tego parametru dla nieruchomości przy ul. [...], [...] nie odpowiadają rzeczywistości. W analizie pominięto front budynku na działce nr [...], pomimo że inne parametry z tej działki były brane pod uwagę. W przypadku tego parametru budynki na działkach sąsiednich tworzą uskok, co zobowiązuje organ do korzystania ze średnich wartości szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego. W sprawie nie wyznaczono średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, ani nie wyjaśniono dlaczego przyjęto i z czego wynika szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku w przedziale od 23 m do 30 m. Z kolei Wspólnota Mieszkaniowa [...] podniosła, że realizacja inwestycji spowoduje pogorszenie warunków odprowadzania wód deszczowych (kolektory odprowadzające wodę deszczową nie są przygotowane na dodatkową ilość wody z planowanych powierzchni utwardzonych i dachów). Odwołująca zarzuciła też naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") i wynikającej z tego przepisu zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez brak kontynuacji zabudowy sąsiedniej przez zamierzenie inwestycyjne w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Podniosła ustalenie zbyt wysokiego wskaźnika powierzchni zabudowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. (znak: [...]) ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na uchybienia analizy architektoniczno-urbanistycznej, co do której sformułowano cztery zarzuty: - brak uwzględnienia działek zabudowanych, przez które przebiega granica obszaru analizowanego w przypadku, gdy w wyznaczonym obszarze znajduje się mniejsza część zabudowy takiej działki, - zbyt ogólnikową analizę w zakresie funkcji zabudowy, linii zabudowy i geometrii dachu w części tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, - zbyt duże różnice pomiędzy wielkościami skrajnymi parametrów zabudowy określonych widełkowo w decyzji dla zamierzenia inwestycyjnego Skarżącej, - wątpliwości organu, co do prawidłowości mapy, w oparciu o którą sporządzono analizę. W ocenie organu odwoławczego z analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 123 m od granic działek objętych wnioskiem, co było odległością trzykrotnej szerokości frontu terenu od strony [...], skąd przewidziano główne wejście/wjazd na teren inwestycji. Działki zabudowane, przez które przebiega granica obszaru analizowanego uwzględniono w całości w przypadku, gdy większa część zabudowy danej działki znalazła się w wyznaczonym obszarze. Nawet jeżeli na skutek wyznaczenia obszaru analizowanego według zasady określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia tylko część działki zabudowanej znajdzie się w obszarze analizowanym, to zdaniem Kolegium nie było podstaw do przyjęcia, że analizą nie można objąć całej działki. W obszarze analizowanym powinny się znaleźć całe wyodrębnione geodezyjnie działki, gdyż parametry inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy ustala się na podstawie faktycznego ich zagospodarowania. Pominięcie działek, które w części znalazły się w granicach obszaru analizowanego, nie był prawidłowe. Przykładowo pominięto w ten sposób działkę nr [...]. Nie przeprowadzono gruntowej analizy wszystkich działek pod kątem wszystkich parametrów. Nie przeprowadzono szczegółowego zbadania działek pod kątem funkcji zabudowy, linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia) oraz geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia). Szczegółowo przeanalizowano jedynie parametry: wskaźnik zabudowy (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia) i wysokość (§ 7 rozporządzenia). W obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z towarzyszącą funkcją handlowo-usługową oraz pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne, ale nie przedstawiono, w jaki sposób funkcja zabudowy kształtuje się na poszczególnych działkach. W sporządzonej analizie urbanistycznej wskazano, że przeważająca część obszaru analizowanego stanowi teren osiedla [...]. Linia zabudowy przebiega w odległości od około 7 m do około 14 m. Budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane są w odległości od ok. 8 m do ok. 15 m od ulicy. Nie dokonano jednak szczegółowej analizy działek z obszaru analizowanego pod kątem tego parametru. Ustalając linię zabudowy w odległości 7 m od strony ul. [...] wskazano jedynie lakonicznie, że taka lokalizacja zabudowy jest dopuszczalna z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego i umożliwi racjonalne zagospodarowanie terenu zgodnie z wnioskiem inwestora. Linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, przy czym w analizie urbanistycznej nie przedstawiono, w jaki sposób linia zabudowy kształtuje się na poszczególnych działkach, a zatem nie można było zweryfikować, czy prawidłowe było ustalenie linii zabudowy w odległości 7 m. W analizie urbanistycznej podano, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne oraz usługowe przykryte są dachami płaskimi, budynki jednorodzinne mają dachy strome o zróżnicowanych kątach nachylenia połaci dachowych od ok. 20° do ok. 45° oraz dachy płaskie. W przypadku tego parametru autor analizy nie przedstawił zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia, w jaki sposób kształtuje się ten parametr na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego. Bardziej szczegółowa analiza została przedstawiona w części graficznej, jednakże z treści § 9 ww. rozporządzenia wynika, że analiza urbanistyczna powinna zostać sporządzona zarówno w formie tekstowej, jak i graficznej. Skoro wyniki analizy muszą zawierać zarówno część tekstową jak i graficzną, to sama analiza, która legła u ich podstaw, powinna obejmować obie te części. Wobec tego nie można było ocenić zamierzenia inwestycyjnego pod kątem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie opracowanie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było dokonanie na jego podstawie ustaleń, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ocena takiego dowodu w administracyjnym toku instancji. Tymczasem w analizie sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy posłużono się "adresami policyjnymi" (bez wskazania numerów działek), co nie znalazło odzwierciedlenia w przepisach u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia. Wielkości parametrów przyjętych dla poszczególnych nieruchomości oraz zakwestionowanej prawidłowość wyliczenia takich parametrów jak: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej oraz pominięcie w analizie frontu budynku na działce nr [...] również wymagały uwzględnienia przy merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. W zaskarżonej decyzji w sposób dopuszczalny ustalono natomiast poszczególne parametry w formie "widełkowej", tj. poprzez podanie wartości skrajnych. Jednakże różnice pomiędzy wielkościami skrajnymi określonymi dla zamierzenia inwestycyjnego są zbyt duże. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w przedziale od 14 m do 30 m, szerokość elewacji frontowej - od 23 m do 30 m, zaś wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - od 23% do 32 %. Taki sposób ustalenia parametrów sprawiał, że tak naprawdę nie wiadomo, jaka inwestycja zostanie zrealizowana oraz czy będzie ona zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. W przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, różnica pomiędzy wielkością minimalną i maksymalną wynosi ponad 100 %. Nie można było również ustalić, czy mapa stanowiąca załącznik do analizy oraz do zaskarżonej decyzji z dnia [...].01.2020 r., to mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, w odpowiedniej skali. Na załącznikach brak było bowiem stosownych adnotacji urzędowych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzone uchybienia doprowadziły do naruszenia przez organ I instancji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 - § 9 ww. rozporządzenia, a także: art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). Pismem z dnia [...] września 2020 roku pełnomocnik [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od wyżej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 roku. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, przy jednoczesnym braku wykazania przez organ przyczyn niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a; - ewentualne naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy jego zdaniem okoliczności sprawy uzasadniają uzupełnienie w części postępowania dowodowego (częściowe uzupełnienie analizy urbanistycznej), a przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych dowodów niezbędnych do wyjaśnienia wątpliwości organu mieści się w jego ustawowych kompetencjach, wyłączając tym samym dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W konsekwencji pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej Spółki organ odwoławczy nie przeprowadził analizy w zakresie ziszczenia się przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie wykazał istotności zarzucanych organowi I instancji naruszeń prawa, ani też nie ocenił możliwości przeprowadzenia we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. Organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy powołując się wyłącznie na potencjalne (niezweryfikowane przez niego) nieprawidłowości w wynikach analizy. W toku postępowania odwoławczego organ nie podjął żadnych kroków celem wyjaśnienia statusu prawnego mapy, w oparciu o którą sporządzono analizę, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, że dołączona przez Inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapa i jej kopia spełniają wymagania ustawowe. Organ odwoławczy nie wskazał, jakie przepisy postępowania naruszył organ pierwszej instancji. Nie wyjaśnił również, z jakich względów nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Zarzucana przez Kolegium wadliwość analizy architektoniczno-urbanistycznej nie znajduje uzasadnionych podstaw normatywnych. Zidentyfikowane uchybienia mogły bowiem podlegać wyjaśnieniu i merytorycznej ocenie organu odwoławczego. Nie stanowią one uchybień natury proceduralnej (naruszenia przepisów postępowania), tylko dotyczą wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego w zakresie dotyczącym zasad oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podniesiono, że analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona przez uprawniony podmiot w zakresie wszystkich elementów prawnie wymaganych. Domniemane uchybienia w zakresie stopnia szczegółowości uzewnętrznionych wyników analizy i sposobu jej przeprowadzenia nie stanowiły o braku jej przeprowadzenia. Organ odwoławczy nie kwestionował kompletności analizy architektoniczno-urbanistycznej, lecz jej warstwę merytoryczną - tj. przyjęte w toku jej sporządzania założenia oraz wyprowadzone z analizy wyniki. Jedynym zarzutem natury formalnej była kwestia powziętych przez ten organ wątpliwości co do autentyczności mapy, z wykorzystaniem której analiza została sporządzona, co mogło zostać wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy zakwestionował merytoryczne założenie przeprowadzonej analizy i sposób interpretacji przepisów traktujących o zasadach wyznaczania obszaru analizowanego z uwagi na brak uwzględnienia w analizie architektoniczno-urbanistycznej działek zabudowanych, przez które przebiega granica obszaru analizowanego w przypadku, gdy w wyznaczonym obszarze znajduje się mniejsza część zabudowy działki. Organ przyjął, że w każdym przypadku, gdy zachodzi przecinanie działek przez wyznaczony obszar analizowany, działki te ex lege należy włączyć w całości w obszar analizowany. Wynik tych rozważań powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej, a w przypadku objęcia analizą owych działek w całości - także w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek. Obowiązkiem organu było wyraźne rozstrzygnięcie, czy uwzględnia działki, które zostały przecięte przez wyznaczony obszar analizowany i na jakim założeniu oparł przedmiotowe rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącej organ I instancji nie naruszył przytoczonych powyżej zasad, gdyż wyraźnie wskazano, które spośród działek przeciętych wyznaczonym obszarem analizowanym uwzględniono w toku analizy - stosując miarodajne kryterium, jakim jest wielkość części działki pozostającej w granicach wyznaczonego obszaru. Organ odwoławczy kontestując analizę w zakresie braku uwzględnienia w niej działek zabudowanych, przez które przebiega granica obszaru analizowanego w przypadku, gdy w wyznaczonym obszarze znajduje się mniejsza część zabudowy działki, nie wykazał, jakie względy racjonalności urbanistycznej, czy specyfiki obszaru objętego wnioskiem Inwestora, przemawiałyby za rozszerzeniem granic obszaru analizowanego o te właśnie działki. Organ nie wykazał, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone w toku postępowania I instancyjnego oraz jaki potencjalnie wpływ mogłyby mieć wskazane przezeń, ewentualne uchybienia na wynik sprawy. Kolegium nie wyjaśniło swoich wątpliwości w zakresie zbadania w ramach analizy funkcji zabudowy, ograniczając się do lakonicznego i nie znajdującego oparcia w przepisach prawa wskazania, że w analizie powinna zostać wyszczególniona funkcja na poszczególnych, pojedynczych działkach dla oceny spełnienia przesłanki "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Za nieuzasadnione skarżąca Spółka uznała również stawiane przez Kolegium zarzuty w zakresie dotyczącym niewystarczającej prezentacji w analizie wyników dotyczących ustalenia geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W ocenie skarżącej organ odwoławczy chciał uniknąć merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odniesienia się do zarzutów podniesionych w złożonych odwołaniach od decyzji organu I instancji. Zastrzeżenia sformułowane przez organ odwoławczy w zakresie stopnia szczegółowości uzewnętrznionej na piśmie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie uzasadniają w żadnym wypadku skorzystania z decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W kwestii wadliwości mapy, na której opracowano analizę, pełnomocnik skarżącej wskazał, że samo powzięcie przedmiotowych wątpliwości przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, czy w trakcie analizy wykorzystano właściwą mapę, w szczególności poprzez wezwanie organu I instancji do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Obowiązkiem organu było ustalenie przyczyn braku uwidocznienia opieczętowania kopii mapy wykorzystanej na potrzeby analizy. Formalistyczne stwierdzenie braku opieczętowania mapy, znajdującej się w aktach, świadczyło o naruszeniu przez organ odwoławczy jego obowiązków procesowych. Zidentyfikowanie formalnej wady mapy wymagało skorzystania z dostępnych mu środków procesowych celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Strona skarżąca podkreśliła, że przepisy K.p.a. zobowiązują do przeprowadzenia w ramach postępowania odwoławczego uzupełniającego postępowania dowodowego, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza jego możliwości do wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Analiza urbanistyczna dotknięta brakami nie oznacza, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy ma obowiązek merytorycznie rozpatrzeć sprawę zlecając opracowanie uzupełnienia analizy lub sporządzenia nawet nowej analizy w ramach postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, iż w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a. (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd co do zasady nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, CBOSA). W tym względzie Sąd nie jest uprawniony do odniesienia się do merytorycznych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą względem zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych, niezbędne jest ustalenie treści norm materialnoprawnych (por. np. wyroki NSA z 5 grudnia 2018 r., I OSK 4132/18 oraz z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1541/19, CBOSA). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji organu odwoławczego oparty o wskazany wyżej przepis art. 138 § 2 k.p.a. ograniczył się zatem tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie dokonał natomiast merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie mógł przesądzać zasadności zarzutu strony skarżącej dotyczącego kwestii spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p"). Istota tego zarzutu sprowadza się bowiem do zakwestionowania przez skarżącą Spółkę wykładni oraz zastosowania tego przepisu prawa materialnego przez Kolegium. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną, nie zawsze musi uzasadniać automatyczne uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Co do zasady wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego pozostaje przede wszystkim dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję reformatoryjną poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i określenie parametrów inwestycji, które będą odpowiadały wymogom ustawy i rozporządzenia oraz będą oparte na sporządzonej analizie urbanistycznej. Natomiast wydanie orzeczenia kasacyjnego i przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji w myśl art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje usprawiedliwione w przypadkach wyjątkowych, gdzie zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń dowodowych jest na tyle duży, że nie można już mówić tylko o "uzupełnieniu" dowodów. W realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze sformułowało szereg zarzutów wobec decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał w sposób wyraźny wszystkie stwierdzone uchybienia, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium wadliwie wytyczono obszar analizowany, na którym przeprowadzona została analiza, która obarczona była takimi nieścisłościami, w świetle których nie mogła ona stanowić podstawy do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W tym względzie wyraźnie zaznaczono, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie wyraźnie wskazano, że sama analiza urbanistyczna została sporządzona z uchybieniami. W szczególności dotyczyło to danych dotyczących analizowanych działek, a także mapy, która nie został opatrzona należytymi znakami potwierdzającymi jej autentyczność. Jak zaznaczył organ odwoławczy, mapa była nieautoryzowana, a mianowicie nieopatrzona adnotacjami urzędowymi o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego, zatem nie miała waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a przez to nie dawała gwarancji rzetelności danych zawartych w ich treści (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1561/07). W rozpoznawanej sprawie wyraźnie zatem określony został konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres stwierdzonych nieprawidłowości oraz koniecznych do przeprowadzenia ustaleń był przy tym na tyle duży, że nie można było mówić tylko o ich "uzupełnieniu". Należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wskazane uchybienia pozwoliły uznać, że w istocie nie sporządzono analizy architektoniczno-urbanistycznej, która mogłaby stanowić podstawę do wydania decyzji. Wszystkie okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostały również określone w sposób wyraźny przez organ odwoławczy. Wobec skali nieprawidłowości, jakich dopuścił się w sprawie organ pierwszej instancji, musiały one skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tym samym przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały przez organ odwoławczy wykazane. Mając na uwadze argumentację skargi należy ponownie podkreślić, że badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy uchylając decyzję organ odwoławczy powołał się na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym czy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz czy wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może natomiast weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonanie zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1152/17 - dostępny na stronach internetowych NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw nie może na tym etapie ocenić, czy prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w obszarze analizowanym powinny się znaleźć całe wyodrębnione geodezyjnie działki, a nie tylko znajdujące się w obszarze analizowanym części działek zabudowane. Zarazem już samo stwierdzenie przez organ odwoławczy, że z uwagi na nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany konieczne jest sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, nakazywało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie uprawnia bowiem do uznania, że ten podstawowy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powinien zostać sporządzony w ramach postępowania odwoławczego. W orzecznictwie co prawda prezentowane jest stanowisko, że przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy, jak i ocena wniosków z niej płynących, nie przekraczają możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (zob. R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281), lecz wyroki podzielające ten pogląd wydawane były w sprawach, gdy zachodziła rozbieżność stanowisk organów administracji - organ pierwszej instancji konsekwentnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy, natomiast organ drugiej instancji na taką możliwość wskazywał. Owa rozbieżność stanowisk sprawiała, że z perspektywy wnioskodawcy dochodziło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta nie była zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. To wszystko skłaniało do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy z taką sytuacją jednakże nie mamy do czynienia (wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono [...] stycznia 2019 r., decyzja organu pierwszej instancji wydana [...] stycznia 2020 r., decyzja organu drugiej instancji [...] sierpnia 2020 r.), zatem za dopuszczalne uznać należało wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej. Co do zasady bowiem sporządzenie analizy urbanistycznej obciąża organ pierwszej instancji. W ramach ponownego postępowania dowodowego dopuszczalne będzie opracowanie nowej analizy urbanistycznej, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany. W tym przypadku organ pierwszej instancji związany będzie wskazówkami Kolegium (art. 136 § 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.