IV SA/Wa 1300/20

SENTENCJA Warszawa, 20 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE IV SA/Wa 1300/20 UZASADNIENIE Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. W. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania przejazdu bramnego w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we [...], na terenie działki nr ewid. [...],[...], obręb [...], na funkcję usługową. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, postanowieniem z [...] lipca 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania przejazdu bramnego w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we [...] na funkcję usługową W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że realizacja zmiany funkcji zamurowanego aktualnie przejazdu bramnego na funkcję usługową (sprzedaż wyrobów artystycznych) doprowadzi do zniekształcenia historycznego układu budynku oraz jego fasady i tym-samym do wpłynie negatywnie na historyczne i architektoniczne wartości budynku. Wnioskodawca złożył zażalenie na postanowienie stwierdzając m.in., że ochroną konserwatorską objęty jest jedynie historyczny układ przestrzenny Przedmieścia [...], a nie indywidualnie kamienica przy ul. [...]. Strona wskazała ponadto, że aktualnie przejazd bramny jest zamurowany i nie spełnia swojej funkcji, ponieważ wjazd na podwórze przedmiotowej kamienicy znajduje się od strony wnętrza kwartału zabudowy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że dla terenu działki nr ewid. [...],[...], obręb [...], nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia z 3 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Organ przypomniał jakie są formy ochrony konserwatorskiej. Podkreślił, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że kamienica przy ul. [...] została indywidualnie ujęta w gminnej ewidencji zabytków założonej Zarządzeniem [...] Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r. Ponadto, przedmiotowa kamienica położona jest na terenie historycznego układu urbanistycznego Przedmieścia [...], stanowiącego część śródmieścia we [...]. Z przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że planowana inwestycja miałaby polegać na zmianie sposobu użytkowania przejazdu bramnego w kamienicy przy ul. [...] we [...] na funkcję usługową. W warunkach i wymaganiach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonych w ww. projekcie decyzji wskazano, że oprócz funkcji nie zostaną zmienione zasadnicze parametry budynku takie jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji, wysokość gzymsu, geometria dachu. Zdaniem organu zażaleniowego, organ I instancji słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W niniejszej sprawie zabytkiem jest przede wszystkim kamienica z ok. 1910 r., rozumiana zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 jako nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ponadto, zabytek stanowi również układ urbanistyczny Przedmieścia [...], na obszarze którego położona jest przedmiotowa kamienica, w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Kamienica przy ul. [...] została wybudowana tuż po 1919 r. Jest to budynek murowany, pięciokondygnacyjny, nakryty dachem [...]. Fasada jest ośmioosiowa o symetrycznym układzie, zwieńczona trójkątnym szczytem, w przyziemiu znajdują się lokale usługowe i mieszkalne, a na osi wejście do kamienicy ujęte w pseudo portyk. Na skrajnej prawej osi znajduje się przedmiotowy przejazd bramny prowadzący z ulicy na wybrukowane podwórze. Przejazd został zamurowany prowizorycznym murem ceglanym od frontu i od strony podwórza. Od frontu i od podwórza zachowane zostały kamienne odbojniki. Organ podzielił zdanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że zmiana funkcji bramy przejazdowej w kamienicy na funkcję usługową zmieni nie tylko historyczną funkcję przejazdu, ale również wygląd elewacji frontowej zabytkowej kamienicy. Organ podkreślił, że pomimo prowizorycznego zamurowania otworów bramy wjazdowej, nadal stanowi ona przejazd bramny ww. kamienicy i takim winna pozostać. W przeciwnym razie, tj. w wyniku realizacji planowanej inwestycji, zmieniona zostanie historyczna funkcja przejazdu bramnego, jak i zachowany do czasów współczesnych wygląd elewacji frontowej kamienicy. Bez wątpienia zmiana funkcji przejazdu bramnego na usługową wiązać się będzie z zajęciem przestrzeni we wnętrzu bramy i montażem w świetle bramy formy witryny. Takie działania pozbawią kamienicę nr [...] historycznego elementu funkcjonalno-przestrzennego kamienicy oraz istotnej części układu elewacji frontowej. Odnosząc się do treści zażalenia organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu skarżącego, przedmiotowa kamienica została indywidualnie ujęta w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...]. M. W. wniósł skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając postanowieniu naruszenie: l. przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ti.: 1) art.7, art. 15,art.77 oraz art.80 kpa poprzez zaniechanie przez organ dokonania własnej analizy oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przeprowadzenia wyczerpującej i rzetelnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak pełnego merytorycznego odniesienia się do twierdzeń strony skarżącej dotyczących braku naruszenia wartości budynku mieszkalnego nr [...] we [...]. Opisana nieprawidłowość miała istotny wpływ na wynik sprawy gdyż uzasadnienie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w [...] stanowi właściwie powtórzenie uzasadnienia postanowienia organu I instancji podczas gdy zadaniem Ministra było ponowne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie na podstawie własnych ustaleń co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. 2) art. 72 kpa w zw. z art.35 kpa poprzez prowadzenie przewlekłego postepowania oraz nieprzestrzeganie przez Ministra zasady szybkości i prostoty postępowania zagwarantowane w obowiązujących przepisach; 3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I Instancji, podczas gdy na skutek zażalenia organ powinien zaskarżone postanowienie uchylić i orzec co do istoty sprawy, względnie sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji na podstawie II. przepis6w prawa materialnego, ti,: 1) art.3,art.4pktZ i3wzw.zart.91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana funkcji bramy przejazdowej w kamienicy na funkcję usługową może spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także może doprowadzić do niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ nie podjął wymaganych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przeprowadzenia wyczerpującej i rzetelnej oceny materiału dowodowego, czego skutkiem jest brak dokonania własnej analizy pozwalającej na przyjęcie, że postanowienie Organu I instancji jest prawidłowe. Zadaniem Ministra było ponowne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie na podstawie własnych ustaleń co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. W ocenie strony skarżącej to nie nastąpiło, co potwierdza w szczególności fakt, że uzasadnienie postanowienia organu stanowi w istocie powtórzenie uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Dodatkowo organ nie odniósł się w uzasadnieniu w pełni do twierdzeń strony, a mianowicie dlaczego nie zgadza się ze stroną, że planowana inwestycja nie zmieni układu przestrzennego budynku oraz nie wpłynie negatywnie na jej wartości. Organ wskazał jedynie, że kamienica została indywidualnie ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Zaskarżone postanowienie zostało wydane dopiero w dniu [...] marca 2019 r., a więc po ponad pół roku od złożenia zażalenia. Powyższe świadczy jednoznacznie o przewlekłości oraz powolności prowadzonego postępowania. W przedmiotowej sprawie zabytkiem jest kamienica. Jest to budynek mieszkalny, który służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Strona skarżąca jako właściciel jednego z mieszkań znajdujących się w kamienicy, podjęła wszelkie wymagane czynności celem zaadaptowania bramy znajdującej się w przedmiotowym budynku. W dniu [...].11.2018 r. ze Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomo6ci zawarła umowę przedwstępną najmu lokalu użytkowego powstałego w wyniku adaptacji bramy przejściowej. Zgodnie z informacjami zamieszczonymi w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oprócz funkcji nie zostaną zmienione zasadnicze parametry budynku takie jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji, wysokość gzymsu oraz geometria dachu. Adaptacja przedmiotowej bramy na funkcje usługowe w żaden sposób również nie wpłynie na walory estetyczne, czy też wygląd elewacji frontowej zabytkowej kamienicy. Obok kamienicy zostało zrealizowane bądź jest obecnie realizowanych szereg przedsięwzięć inwestycyjnych, m.in. budynek usługowo-mieszkalny przy ul. [...], który został oddany do użytku w roku poprzednim ti. 2019 r. Inwestycje, które zostały zrealizowane w przedmiotowym obszarze stanowią w większym stopniu, niż planowana inwestycja strony skarżącej polegająca na adaptacji bramy, ingerencję w historyczny układ przestrzenny Przedmieścia [...]. W 2013 r. w kamienicy nastąpił wybuch butli z gazem w mieszkaniu. Na skutek ww. wybuchu, znaczna liczba mieszkań uległa zniszczeniu, w tym również mieszkanie strony skarżącej. Po ww. wybuchu została przeprowadzona kontrola, na skutek której nadzór budowlany nakazał oprócz odtworzenia zniszczeń spowodowanych wybuchem, dokonanie innych przedsięwzięć inwestycyjnych w postaci m.in. dokończenia elewacji frontu, wykonania elewacji od podwórza, remont klatki schodowej, wymianę instalacji elektrycznej, co oznacza, że również wówczas została dokonana ingerencja w zabytkowy budynek. Zabudowania do których prowadziła brama przedmiotowej kamienicy zostały już wyburzone, zatem brama ta nie będzie pełnić już funkcji przejazdu. Natomiast na teren podwórza kamienicy prowadzą cztery inne bramy położone przy przyległych do kamienicy ulicach, które spełniają funkcję przejazdu. W piśmie procesowym z 6 października 2020 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko i podniósł dodatkowo, że kamienica nie stanowi samodzielnego obiektu chronionego, a występuje jako element układu urbanistycznego. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że elewacja w całości została zachowana w stanie oryginalnym, a po obu stronach wejścia frontowego znajdują się obecnie lokale usługowe zaopatrzone w nowoczesne witryny, które przesłaniają oryginalne elementy elewacji. Występujące w sąsiedztwie nowoczesne obiekty współgrają z zabytkową zabudową. Zamurowany od 26 lat przejazd nie spełnia swojej funkcji, a stan ten który dotychczas nie budził zastrzeżeń organu ochrony konserwatorskiej wpływa negatywnie na estetykę kamienicy. Sposób adaptacji dawnego przejazdu na pracownię artystyczną współgra z zabytkowym charakterem kamienicy i nawiązuje do pierwotnych funkcji, gdyż przejazdy bramne prowadziły do budynków warsztatów i manufaktur, a budynki te już dzisiaj nie istnieją. Estetyczna i przemyślana adaptacja odbyłaby się z korzyścią dla zabytkowego charakteru kamienicy, jej mieszkańców i mieszkańców całego [...]. Witryna lokalu użytkowego mogłaby nawiązywać do historycznego charakteru elewacji budynku lub historycznego sposobu wykonania bramy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Organ dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, nie odnosząc dokonanej w sprawie oceny wpływu planowanych działań inwestycyjnych do aktualnego stanu przedmiotu ochrony. Tym samym nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego w sprawie, co powoduje, że ocena o występującej kolizji planowanego przedsięwzięcia z wartością jaką stanowią podlegające ochronie zabytki jest przedwczesna. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 j.t.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje m.in. po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego zgoda jest wymagana w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Kompetencje organów ochrony zabytków określają co do przedmiotu, zakresu i formy ochrony zabytków przepisy tej ustawy. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy są zabytki nieruchome będące, w szczególności: krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa, dziełami budownictwa obronnego, obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, cmentarzami, parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Stąd też działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej lub odnosząca się do obiektu zabytkowego musi być podporządkowana wymogom konserwatorskim. Powierzona organowi uzgadniającemu ocena czy planowana inwestycja może być realizowana na obszarze objętym ochroną, a więc czy będzie m.in. harmonizowała z sąsiednią zabytkową budową oraz czy nie spowoduje zakłócenia relacji przestrzennych, jak też uszczerbku dla wartości zabytku nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Wybór rozstrzygnięcia dokonywany jest przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków przepisów oraz wiedzy specjalistycznej. Należy przypomnieć, że określająca kompetencje organów ochrony zabytków ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zabrania co do zasady prowadzenia inwestycji w rejonie objętym ochroną lub w odniesieniu do obiektu zabytkowego. Uzgadnianą inwestycję zaplanowano w kamienicy stanowiącej obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków, położonej na terenie historycznego układu urbanistycznego Przedmieścia [...], stanowiącego część [...] we [...]. W ocenie Sądu można zarzucić organowi odwoławczemu, że dokonując wyboru rozstrzygnięcia przekroczył granice uznania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia nie zawarł logicznej i przekonującą argumentacji, że planowana inwestycja nie może być z punktu widzenia przepisów w/w ustawy zrealizowana w obiekcie zabytkowym znajdującym się na terenie objętym ochroną konserwatorską. Organ ocenił, że planowana inwestycja polegająca na zmianie funkcji historycznie istniejącego w tej kamienicy przejazdu bramnego i jego zagospodarowaniu na lokal użytkowy spowoduje naruszenie wartości zabytku kamienicy jako dzieła architektury i budownictwa, a więc spowoduje działania sprzeczne z treścią art. 4 pkt. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków. Jednak swojego stanowiska o zagrożeniu spowodowania uszczerbku dla wartości zabytku i równoznaczności planowanego działania z niszczeniem i niewłaściwym korzystaniem z zabytku odniósł do stanu faktycznego nieistniejącego od wielu lat. Organ sugeruje, że historyczny przejazd bramny stanowiący element układu funkcjonalno-przestrzennego tej kamienicy i wpływający na układ elewacji frontowej pomimo prowizorycznego zamurowania otworów bramy nadal zachowuje historyczną wartość i funkcję. Nie wyjaśnił jednak jak długo stan taki trwa i na czym opiera swoje przekonanie o prowizorycznym charakterze dokonanej już zmiany. Organ nie odniósł się w sposób rzetelny do tej kwestii mimo, że w zażaleniu wnioskodawca zamieszkujący w tej kamienicy twierdzi, że przejazd bramny został zamurowany ceglanym murem w latach powojennych i od dziesięcioleci pełni funkcję pomieszczenia technicznego. Przestrzeń we wnętrzu dawnej historycznej bramy od wielu lat jest więc zajęta, a od dawna istniejący mur ceglany, nieotynkowany ewidentnie szpeci elewację frontową kamienicy. Trudno jest uznać taki stan rzeczy za prowizoryczną zmianę w budynku. Planowane przedsięwzięcie niewątpliwe będzie stanowić ingerencję w podlegający ochronie obiekt zabytkowy ujęty w gminnej ewidencji zabytków, stanowiący świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną. Jednak ochrona zabytku, który współcześnie nadal funkcjonuje jako kamienica mieszkalna (z lokalami użytkowymi) ma zapobiegać zniszczeniu tego budynku w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej. W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał, że faktycznie od lat nieistniejący przejazd bramny stanowi taki element całego zabytku, że kolejna zmiana funkcji, zamurowanej od lat przestrzeni między nieistniejącymi bramami, spowoduje utratę jego wartości jako zabytku. Akceptacja organu konserwatorskiego dla dotychczasowego sposobu zagospodarowania tej przestrzeni (pomieszczenie techniczne) wskazuje, że utrata dawnej historycznej funkcji raczej nie miała tak istotnego wpływu, jak sugeruje to organ obecnie na wartość historyczną obiektu jako świadectwa minionej epoki. Niezrozumiałe jest także twierdzenie organu, że planowane działanie można uznać za zmierzające do niszczenia i niewłaściwego korzystania z tego zabytku. Powyższe uchybienia powodują, że postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez organ powoduje, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest przedwczesny. Skarżący niesłusznie zarzuca naruszenie art. 15 K.p.a, a więc wydanie postanowienia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Powtórzenie w uzasadnieniu argumentacji organu I instancji nie jest wystarczające do uznania, że organ nie rozpoznał ponownie samodzielnie sprawy. Z kolei zarzut wydania rozstrzygnięcia z przekroczeniem terminów rozpoznania sprawy wynikających z art. 35 k.p.a. mógł być skutecznie podniesiony jedynie w odrębnie skierowanej do sądu skardze na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną, a więc ustali stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, dokona wszechstronnej analizy okoliczności z uwzględnieniem twierdzeń skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.