II OSK 1542/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/17 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r po rozpoznaniu skargi R. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego skargę oddalił. Sąd wskazał, że brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. z 2016 r , poz. 599 z późn. zm., zwaną dalej "u.p.e.a.") albowiem przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanej. Sąd podkreślił, że argumenty skargi i wcześniejszego zażalenia zmierzają w rzeczywistości do zakwestionowania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W postępowaniu egzekucyjnym organ nie bada zasadności obowiązku objętego ostateczną decyzją podlegającą wykonaniu, wobec tego argumenty zmierzające do podważenia zasadności tego obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym, jako za daleko idące - nie podlegają badaniu w tym postępowaniu. Uruchomienie przez zobowiązaną nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało szczegółowo i wystarczająco uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 zwanej dalej "k.p.a."). W skardze kasacyjnej R. M. zaskarżyła wyrok w całości , zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zwanej dalej "p.p.s.a."), to jest: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188; zwanej dalej "p.u.s.a.") i art. 151 p.p.s.a. poprzez nienależytą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 103 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 56 § 1 i art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ II instancji kierował się przy załatwieniu sprawy w odniesieniu do negatywnej oceny okoliczności podawanych przez skarżącą we wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego; - art. 127 § 1 i § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nienależytą kontrolę instancyjną zaskarżonego postanowienia i nierozpoznanie wszystkich zarzutów zażalenia z dnia 20 lutego 2017 r.; - naruszenia art. 124 k.p.a. oraz art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w zgodzie z ww. przepisami; - naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenia stanu faktycznego sprawy; - art. 1 § 1 i 2p.u.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. poprzez nienależytą kontrolę instancyjną postępowań organów administracji obu instancji pomimo naruszenia przez nie zasady udziału w postępowaniu wszystkich stron. W konkluzji skargi kasacyjnej ,skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2016 r. zwróciła się o zmianę decyzji ostatecznej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], na mocy której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat N. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] i nakazano wykonać rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że fakt złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej nie stanowi wystarczającej przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, tym bardziej, że został rozpoznany negatywnie decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Skarżąca wskazała, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do argumentacji wniosku o zawieszenie postępowania, że przedmiotem postępowania jest rozbiórka jedynie dwóch niewielkich ścian posadowionych na istniejącej płycie balkonowej budynku letniskowego wybudowanego w latach siedemdziesiątych. Ściany te tworzą ganek ww. obiektu, nie stanowią elementu struktury nośnej obiektu i nie powiększają jego kubatury ani zewnętrznych wymiarów. Na podstawie art. 29 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozbudowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a działka na której wykonano przedmiotową inwestycję, została objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a plan ten nie wyklucza tego typu robót. Skarżąca wskazała również, że budynek, którego dotyczy postępowanie, to niewielki budynek letniskowy położony w miejscowości wypoczynkowej, z którego nie korzysta, ponieważ przeznaczyła go jako miejsce wypoczynku dla swoich rodziców, osób starszych, którzy spędzają w nim okres wakacyjny. Budynek został rozbudowany o ganek wyłącznie dla poprawy ich komfortu i bezpieczeństwa, a jego usunięcie sprawi, że obiekt będzie niezabezpieczony i narażony na dewastację i kradzieże. Istnienie ganku i jego przestrzenny układ nie są przedmiotem jakichkolwiek sporów sąsiedzkich, nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowników jak i budynkom sąsiednim. Wąska droga dojazdowa do działki uniemożliwia natomiast dojazd ciężkiego sprzętu celem wykonania rozbiórki, a niedogodności związane z pracami budowlanymi odczują zarówno okoliczni mieszkańcy jak i zniszczeniu ulegnie przydrożne zagospodarowanie gruntów sąsiednich. Powyższe uwarunkowania dowodzą nie tylko słuszności wniosku o zmianę decyzji ostatecznej lecz również niezbędności zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Organ I instancji nie wziął również pod uwagę, iż samodzielną i niezależną podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego stanowi art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu także na żądanie wierzyciela. Wierzyciel w niniejszym postępowaniu - a jest nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. - mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony wykazany zarówno we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej jak również we wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego miał możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego bez uszczerbku dla obowiązków wynikających z art. 2 § 1 pkt 10 ww. ustawy a także z uwagi na jej bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 7 § 3 ustawy. Żadnej z tych możliwości organ I instancji nie wziął pod uwagę, co winno skutkować uznaniem, że wniosek skarżącej nie został wyczerpująco rozpoznany . Skarżąca zarzucała także, iż organ I instancji naruszył art. 18 u.p.e.a. Postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym muszą odpowiadać wymogom określonym w art. 124 k.p.a. oraz art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. tj. określać między innymi podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Tymczasem postanowienie organu I instancji odwoływało się wyłącznie do art. 56 u.p.e.a. pomimo, że przepis ten nie jest samodzielną podstawą do wydania postanowienia. Zarówno zatem argumenty odnoszące się do naruszeń zawiązanych z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego jak i naruszeń procesowych jednoznacznie wskazywały, że postanowienie organu I instancji wymagało zmiany w zakresie podanym w zażaleniu z dnia 20 lutego 2017 r. lub uchylenia i zwrotu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie pozwalają na uznanie, że skarga została rozpoznana zgodnie z zasadami określonymi w art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Skarżąca podniosła szereg zarzutów naruszenia przepisów procesowych przez organy administracji obu instancji, które w istocie postały nierozpoznane. Organy obu instancji winne były rozpoznać wniosek o zawieszenie postępowania z zachowaniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Sprawa została rozpoznana z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej. Skarżąca nie podzieliła również poglądu Sądu I instancji o próbie kwestionowania przez Skarżącą prawomocnej i wykonalnej decyzji o rozbiórce, ponieważ kwestia wykonalności decyzji na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest niewzruszalna. Zgodnie bowiem z art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Ocena bezprzedmiotowości obowiązku dokonywana jest na etapie postępowania egzekucyjnego i winna być dokonana wedle wszelkich reguł procesowych w tym także przepisów kpa, których naruszenia przedstawiono w skardze. Sąd i instancji nie analizował ich treści w sposób wyznaczony przepisem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Naruszenie art. 28 k.p.a. na etapie postępowania sądowo - administracyjnego i art. 33 § 1 p.p.s.a., zdaniem skarżącej polegało na prowadzeniu przez organy administracyjne postępowania bez udziału osób i podmiotów wskazanych jako uczestnicy postępowania, które były odpowiednio stronami i uczestnikami postępowań przed organami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy. Oceniając w powyżej wskazanych granicach wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do przedstawionego w niej zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 107 i art.11 k.p.a w zw. z art. 7 § 3 i art. 56 § 1 u.p.e.a., podkreślić należy, iż przedmiot niniejszego postępowania stanowił wniosek zobowiązanej o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Przesłanki zawieszenia postępowania określa art. 56 § 1 u.p.e.a., z którego wynika, iż postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach Zauważyć należy, że organy rozstrzygając tę sprawę nie badały ani podstaw prowadzonej egzekucji, wymagalności egzekwowanego obowiązku, czy też skuteczności podejmowanych przez organ czynności egzekucyjnych. Jedynym zagadnieniem ocenianym w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. To zagadnienie zakreśliło również granice kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem ewentualne uchybienie zasadom postępowania egzekucyjnego poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę sądową, odnosić należało tylko i wyłącznie do kwestii zawieszenia postępowania. Tymczasem autor kasacji nie powołał żadnego przepisu z enumeratywnie określonego katalogu przesłanek zawieszenia postępowania, ani nie nawiązał do nich w treści przedstawionej argumentacji. W uzasadnieniu skargi wskazano jedynie na pkt. 4 cytowanego art. i wskazano, że wierzyciel mógł zawiesić postępowanie z urzędu. Jak podkreślił Sąd, ustawodawca w art. 56 § 1 pkt 1- 5 u.p.e.a. enumeratywnie wymienił przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Nadto w ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie wystąpiły również inne okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania. Obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym nadal istnieje, jego wykonanie nie zostało wstrzymane i nie odroczono terminu jego wykonania. Dlatego w obecnym stanie prawnym skarżąca nie może skutecznie uchylać się od jego wykonania. Nakaz rozbiórki podlega egzekucji na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 u.p.e.a. Okoliczności podane przez skarżącą, że zwróciła się o zmianę decyzji ostatecznej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], na mocy której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat N. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] i nakazano wykonanie rozbiórki oraz, że nie korzysta z przedmiotowego obiektu, a organ mógł zawiesić postępowanie z urzędu na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Ustawodawca nie ustanowił żadnych środków prawnych poprzez, które zobowiązany mógłby żądać od wierzyciela zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Naruszenie art. 28 kpa a na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i art. 33 § 1 p.p.s.a. zdaniem skarżącej polegało na prowadzeniu przez organy administracji postępowania bez udziału osób i podmiotów wskazanych jako uczestnicy postępowania, które były odpowiednio stronami i uczestnikami postępowań prowadzonych przez organy administracyjne. Zgodnie z art. art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Sąd ustalając krąg uczestników na prawach strony sprawdza nie tylko to, czy dana osoba brała udział w postępowaniu administracyjnym ale również to, czy wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Przepis ten nie był w niniejszej sprawie stosowany. Stosownie do art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. Ten organ jest więc wierzycielem uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji. Jednocześnie, zgodnie z art. 26 § 1 i 4 w zw. z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., jest też organem egzekucyjnym. Wobec powyższych regulacji stwierdzić należy, że stronami w postępowaniu egzekucyjnym są wierzyciel i zobowiązany, na którym ciąży wykonanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy. Brak jest natomiast podstaw do udziału w tym postępowaniu jako strony - osób zainteresowanych wykonaniem nałożonego na zobowiązanego obowiązku, w tym właścicieli nieruchomości której dotyczy obowiązek. W postępowaniu egzekucyjnym nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a., regulujący pojęcie strony, bowiem ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – jak wskazane zostało wyżej – zawiera własne konstrukcje w tym zakresie (por. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D. R. Kijowskiego, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 284). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a