II OSK 631/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2119/20 w sprawie ze skargi W. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2119/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi W. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej także: "GDOŚ") z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska rzecz skarżącego W. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia W. R. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej: "RDOŚ") z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. geod. [...], obręb [...], gmina G. - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ wyjaśnił, że postanowienie RDOŚ z dnia 31 marca 2020 r., będące przedmiotem zaskarżenia, zostało doręczone na wskazany przez skarżącego adres w dniu 2 kwietnia 2020 r., o czym świadczy data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Organ wyjaśnił, iż na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COViD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 i 567 ze zm.), dalej jako: "ustawa z 2 marca 2020 r"., "ustawa o COVID", w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W efekcie ww. ustawy, bieg ww. terminów na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 dla analizowanej sprawy nie rozpoczął się. Bowiem zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433, ze zm.) wprowadzenie tego stanu miało miejsce dnia 14 marca 2020 r. Zatem z dniem 14 marca 2020 r. bieg terminu wynikającego z K.p.a. na załatwienie sprawy nie rozpoczął się. Ponownie – zdaniem organu - termin ten zaczął biec w dniu 18 kwietnia 2020 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695). Zgodnie z art. 115 ww. ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. terminy, o których mowa w art. 15zzs ust. 2a, z dniem wejścia nowelizacji rozpoczynają bieg, a rozpoczęte biegną w dalszym ciągu. W związku z powyższym, ostatnim dniem do wniesienia zażalenia w przedmiotowej sprawie był 24 kwietnia 2020 r. Mając na uwadze powyższe przepisy, w ocenie GDOŚ, zażalenie z dnia 25 maja 2020 r. nie zostało złożone w ustawowym terminie. Organ wskazał także, iż RDOŚ, pismem z dnia 27 maja 2020 r., wskazał co prawda, iż termin na wniesienie zażalenia upływa w dniu 30 maja 2020 r., niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z faktu, że treść pouczenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji była prawidłowa. Ponadto skarżący wniósł zażalenie w dniu 25 maja 2020 r. (data stempla pocztowego na kopercie, w której nadano zażalenie), natomiast ww. pismo organu I instancji z dnia 27 maja 2020 r., otrzymał w dniu 29 maja 2020 r., a więc po nadaniu zażalenia. GDOŚ podniósł, iż data na złożenie zażalenia o którym mowa w ww. piśmie organu I instancji, jest błędna, bowiem jak wyjaśniono powyżej, termin na wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji rozpoczął bieg w dniu 18 kwietnia 2020 r. W. R. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie GDOŚ. Zarzucił naruszenie art. 15zzs ust. 2a w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji w zw. z art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 poprzez błędne uznanie, iż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. rozpoczęły swój bieg terminy na wnoszenie środków zaskarżenia, których rozpoczęcie biegu zostało wstrzymane na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., a tym samym termin na wniesienie zażalenia na postanowienie RDOŚ z dnia 31 marca 2020 r. upłynął 24 kwietnia 2020 r., wobec czego zażalenie skarżącego miałoby zostać wniesione po terminie, podczas gdy art. 15zzs ust. 2a ustawy z dnia 18 kwietnia 2020 r. regulował wznowienie i rozpoczęcie biegu terminów skierowanych wyłącznie do organów, a nie terminów skierowanych do stron postępowania administracyjnego, których to rozpoczęcie biegu nastąpiło w dniu 24 maja 2020 r., w myśl art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 w zw. z art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (zwanej dalej "ustawą z dnia 14 maja 2020 r."). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według spisu kosztów, a w razie jego braku według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał zasadę, wynikającą z art. 141 § 2 K.p.a., że zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zasada ta została zmodyfikowana wraz z wejściem w życie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o zapobieganiu COVID-19 w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, zgodnie z którym, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że w efekcie ww. ustawy, bieg wskazanych terminów, na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 dla analizowanej sprawy, nie rozpoczął się. W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433, ze zm.) wprowadzenie tego stanu miało miejsce dnia 14 marca 2020 r. Zatem z dniem 14 marca 2020 r. bieg terminu wynikającego z K.p.a. nie rozpoczął się. Z powyższej regulacji prawnej wynika, że wprowadzono szczególną sytuację, która wstrzymała bieg terminów procesowych, w tym terminu do wniesienia w niniejszej sprawie zażalenia. Następnie ww. wyjątkowa "ogólna reguła" wprowadzająca zawieszenie biegu terminów w postępowaniach administracyjnych, a wyrażona w art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID, która weszła w życie w dniu 31 marca 2020 r., uległa modyfikacji na podstawie zmiany ustawy o COVID - na podstawie art. 73 pkt 46 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695) zmieniającej ustawę o COVID z dniem 18 kwietnia 2020 r. Na podstawie tej nowelizacji do art. 15zzs dodany został ustęp 2a, który wprowadzał wyjątki od wskazanej powyżej "ogólnej reguły", na mocy której zawieszenie biegu terminów nie dotyczy m.in. wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15zzs ust. 2a pkt 4 w brzmieniu nadanym na podstawie zmiany ustawy o COVID na podstawie art. 73 pkt 46 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 695). Zgodnie zatem z art. 115 ustawy z 18 kwietnia 2020 r., terminy, o których mowa w art. 15zzs ust. 2a ustawy zmienianej w art. 73, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpoczynają bieg, a rozpoczęte biegną w dalszym ciągu. Sąd wskazał, że ustawą z dnia 2 marca 2020 r. wprowadzono wyjątkową sytuację w postaci wstrzymania biegu terminu procesowych, a następnie wprowadzoną kolejną szczególną regulację w ustawie z dnia 18 kwietnia 2020 r. (wyjątek od wyjątku), który tylko w niektórych sytuacjach przewidział możliwość dalszego biegu tych terminów. Wprowadzony "wyjątek od wyjątku" określa konkretne przypadki, ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", co sugerowałoby, że jest to katalog otwarty. W ocenie Sądu, wprowadzone zmiany należy traktować jako wyjątki od zasad obowiązujących w K.p.a. i stosownie do powszechnie przyjętych reguł wykładni prawa, wyjątki – należy interpretować ściśle. W związku z tym, że z art. 15zzs ust. 2a pkt 4 w brzmieniu nadanym na podstawie zmiany ustawy o COVID na podstawie art. 73 pkt 46 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r., wynika, że zawieszenie biegu terminów nie dotyczy m.in. wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie należy interpretować go rozszerzająco na inne postępowania, nawet gdy związane ono jest bezpośrednio z rozstrzygnięciem, do którego odnosi się ww. przepis. Poza tym, Sąd wskazał, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 28/13). Na tę odrębność zwracają także uwagę sądy w różnych okolicznościach; np. w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2009 r. stwierdzono, że "Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania" (II OSK 239/08, LEX nr 515197)". Organ rozpoznający wniosek o wydanie warunków zabudowy, na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej także: "u.p.z.p.", uzgadnia decyzję o warunkach zabudowy (m. in.) z organem właściwym w sprawie ochrony środowiska, co następuje w trybie postępowania tzw. wpadkowego, niemniej – stanowiącego obligatoryjny element procedury rozstrzygania w przedmiocie wniosku o warunki zabudowy. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która zawisła przed innym organem. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia zatem sprawy administracyjnej, ani nie rozstrzyga o jej istocie, lecz ma wpływ na jej losy. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ. Dodatkowo Sąd wskazał, że jedynie ust. 4 art. 15zzs odnosi się wprost do postanowień wydawanych w trybie art. 106 K.p.a., jednak nie miał on zastosowania w sprawie. Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ, sąd lub podmiot, prowadzący odpowiednio postępowanie lub kontrolę, może wyznaczyć stronie termin do dokonania czynności lub zarządzić bieg terminu określonego ustawą z możliwością określenia go na czas dłuższy, niż przewidziany ustawą, jeżeli wymaga tego interes publiczny lub ważny interes strony albo kontrolowanego. Strona, uczestnik postępowania, kontrolowany i ich kontrahent oraz organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 K.p.a., są obowiązani do dokonania czynności w wyznaczonym terminie, a w przypadku zarządzenia biegu terminu następują skutki, które ustawa wiąże z upływem terminu. Sąd stwierdził, że z interpretacją wskazanych ustaw covidowych miał wątpliwości także RDOŚ, który pismem z dnia 27 maja 2020 r. przesłał do organu dodatkowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania, które istnie różniło się od interpretacji przedstawionej przez GDOŚ. Mając na uwadze szybkość zmian jakie dokonywały się w okresie wprowadzenia pandemii, jak i odmiennych stanowisk organów, przy interpretacji tych zmian, zrozumiałe są wątpliwości strony jakie wyłoniły się w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, mając na względzie powyższą ścisłą interpretację przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 2020 r., jak i uwzględniając zasadę zaufania do organów państwa – należało uznać, że termin do wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia 31 marca 2020 r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. geod. [...], obręb [...], gmina G. rozpoczął swój bieg w dniu 24 maja 2020 r. Przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. - który ma wpływ na termin do wniesienia przedmiotowego zażalenia - został bowiem uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), zwanej dalej ustawą zmieniającą z dnia 14 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa zmieniająca z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. Zgodnie zatem z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniu administracyjnym zaczęły biec dalej od 24 maja 2020 r. Powyższe wywody wskazują, że zażalenie skarżącego z dnia 25 maja 2020 r. zostało wniesione w terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni art. 15zzs ust 2a pkt 4 w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 i 567 ze zm.) dalej w skardze kasacyjnej: "ustawa o COVID-19" poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów procesowych nie dotyczyło wyłącznie terminów jakie organ administracji miał na wydanie decyzji, podczas gdy nie byłoby w ogóle możliwe wydanie decyzji w takiej sytuacji, bowiem organ nie mógłby przeprowadzić postępowania administracyjnego (odpowiednio uzgodnieniowego), w którym to może jedynie nastąpić i tym samym wykładnia tych przepisów zaprezentowana przez Sąd I instancji podważa normatywną treść art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy o COVID-19 w sposób, który zupełnie wyklucza możliwość jego zastosowania w praktyce, tym samym jedynie przyjęcie, że skutek w postaci nie wstrzymania rozpoczęcia i nie zawieszenia biegu terminów dotyczył wszystkich terminów w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) dalej w skardze kasacyjnej: "u.p.z.p." stanowić może wykładnię prawidłową, a zatem nie było żadnych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. przez Sąd I instancji, który winien w tym stanie skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a., b) dokonanie błędnej wykładni art. 59 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że postępowanie uzgodnieniowe toczące się na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. stanowi odrębne postępowanie administracyjne, podczas gdy toczy się ono w ramach postępowania wszczętego przed organem głównym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i tym samym stanowi część postępowania administracyjnego, w którym nastąpi wydanie decyzji, a zatem determinuje w ogóle możliwość jej wydania i tym samym Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. i winien w tym stanie skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy stwierdzając uchybienie terminu na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 106 § 5 K.p.a. naruszył te przepisy, podczas gdy zgodnie z art. 15zzs ust. 2a pkt 4 w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID-19 wszystkie terminy procesowe biegły w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art 59 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p., a zatem organ odwoławczy zobowiązany był do stwierdzenia uchybienia terminu, ponieważ postępowanie uzgodnieniowe nie ma samodzielnego bytu prawnego i stanowi część postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji i tym samym Sąd I instancji nie miał także podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a zatem winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wskazując na powyższe GDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 15zzs ust 2a pkt 4 w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 i 567 ze zm.) dalej: "ustawa o COVID". Wbrew argumentacji organu, rezultat wykładni językowej art. 15zzs ust 2a pkt 4 w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 jest jednoznaczny. W myśl tego przepisu, wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Hipoteza przytoczonej normy nie dotyczy zatem terminów "w sprawie wydania decyzji o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", jak sugeruje wnoszący kasację organ w opisie naruszenia zarzutu 1 a) skargi kasacyjnej. Chodzi wyłącznie o terminy wydania decyzji. Natomiast w ramach wykładni systemowej uprawnione jest nawiązanie do art. 15zzs ust. 1. O ile w art. 15zzs ust. 1 jest mowa o postępowaniach (w tym przypadku chodzi o postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy), o tyle wyjątki określone w art. 15zzs ust. 2a, w tym także wyjątek określony w art. 15zzs ust. 2a pkt 4, wskazują terminy dokonania czynności procesowych w ramach postępowań. Również zatem z wzajemnej relacji art. 15zzs ust. 1 oraz art. 15zzs ust. 2a wynika brak podstaw do przyjęcia, że w art. 15zzs ust. 4 jest mowa o terminach innych, niż termin wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, do trybu współdziałania organów odnosi się art. 15zzs ust. 4 ustawy, ale unormowanie to dotyczy obowiązku organu do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. Nie jest to także, w zakresie terminu do złożenia zażalenia od postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, regulacja szczególna w stosunku do przepisu art. 15zzs ust. 1. Natomiast art. 15zzs ust. 4 ustawy potwierdza prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695) należy interpretować ściśle. Trafna jest również teza wyartykułowana przez Sąd pierwszej instancji, wskazująca, że za ścisłą interpretacją norm przywołanej ustawy przemawia szybkość zmian legislacyjnych, jakie dokonywały się w okresie początkowym epidemii oraz zasada zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej. Odnosząc się do argumentacji wnoszącego kasację należy jeszcze stwierdzić, że nie można utożsamiać czynności wydania decyzji z postępowaniem prowadzonym w sprawie wydania decyzji. W konsekwencji, przy wykładni norm art. 15zzs ust. 2a ustawy o COVID nie ma przesądzającego znaczenia teoretyczna kwalifikacja, czy postępowanie w przedmiocie uzgodnienia stanowi część postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Istotne jest, że czynności procesowe postępowania uzgodnieniowego nie zostały objęte normą art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy o COVID. Niezależnie od tego można stwierdzić, że konieczność stosowania procesowych instytucji postępowania o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, odrębnych od instytucji postępowania głównego, pozwala na zakwalifikowanie postępowania uzgodnieniowego jako odrębnego w aspekcie rygorów procesowych, od postępowania głównego. To zaś, że w niektórych przypadkach, z uwagi na nieobjęcie wyjątkiem, w przepisach art. 15zzs ust. 2a ustawy, terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia w sprawie uzgodnienia, może zaistnieć sytuacja, w której nie będzie możliwe zachowanie terminów załatwienia sprawy z wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie oznacza uprawnienia dla organów, czy też sądów administracyjnych, do przyjęcia, że taki wyjątek należy domniemywać. Prawo wnoszenia przez strony postępowania administracyjnego środków odwoławczych od rozstrzygnięć organów administracji publicznej musi opierać się na jasnych, niewątpliwych normach prawnych. Normy w zakresie terminu do wniesienia zażalenia, stanowiące wyjątek od wyjątku, powinny być jasne, sformułowane wprost. Dotyczy to zwłaszcza norm pogarszających sytuację strony regulowaną przepisem wyjątkowym obowiązującym w okresie stanu epidemii. Tylko w takim przypadku możliwa jest weryfikacja, czy strona zastosowała się do przepisu prawa w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.