I GSK 13/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F.-X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 384/18 w sprawie ze skargi F.-X. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 24 kwietnia 2018 r., nr 73/OR14/2018 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 384/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę F.- X. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 24 kwietnia 2018 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach kasacyjnych, choć sformułowano je w sposób nieuporządkowany i chaotyczny. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 21 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1936 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o wspieraniu" poprzez błędną interpretację i nieprawidłowe przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący winien był zawiadomić organ o zmianie planu rolnośrodowiskowego jeszcze w 2013 r., podczas gdy – zdaniem skarżącego – w 2013 r. takiego zawiadomienia złożyć nie było można, błędy w ustaleniach faktycznych i oparcie się Sądu na ustaleniach organu, zgodnie z którymi działki skarżącego zostały na stałe wykluczone z programu decyzją za 2013 r., podczas gdy w tej sprawie nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna, błędy w ustaleniach faktycznych skutkujące zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez pominięcie i błędne uznanie, że brak było podstawy do uchylenia decyzji organu II instancji, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie i przerzucenie oceny legalności decyzji organu II instancji na skarżącego, podczas gdy to na sądzie spoczywał obowiązek badania w pierwszej kolejności, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym art. 2 Konstytucji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego odnosiły się do art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 oraz 92 ust. 1 Konstytucji poprzez pominięcie i uznanie, że zastosowanie zakazów, wymogów i zakazów w zakresie programu rolnośrodowiskowego w 2015 r. w drodze rozporządzenia, bez delegacji ustawowej, jaka powinna wynikać z art. 29 ust. 7 ustawy o wspieraniu była zgodna z art. 31 ust. 3 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz nie naruszała prawa skarżącego do realizowania programu według praw nabytych na podstawie rozporządzenia z 2009 r., w którym przewidziano prawo do zmiany uprawy w trakcie 5-letniego zobowiązania, art. 7 rozporządzenia Komisji Europejskiej z 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) poprzez pominięcie, art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz.U.UE.L.2005.277.1 – zwanego dalej "rozporządzeniem 1698/2005" poprzez pominięcie, zgodnie z którym płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody, czego nie badano w tej sprawie, błędy w ustaleniu stanu prawnego i brak jednoznacznego rozstrzygnięcia w zakresie interpretacji § 50a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 listopada 2015 r., art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 1695/2005 poprzez pominięcie, pominięcie § 38 ust. 1 "rozporządzenia rolnośrodowiskowego" poprzez "błędne zastosowanie i interpretację", § 2,§ 3, § 5, § 6, § 9, § 10, § 11, § 12, § 18, § 20, § 26, § 38, § 39, § 50 "rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, pominięcie "§ 50a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 4 listopada 2013 r.", § 50a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędną interpretację, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazuje że w 2013 r. dopuszczalna jest zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego polegająca na zmianie uprawy, art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. poprzez pominięcie, § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. poz. 361) – zwanego dalej "rozporządzeniem z 2013 r." poprzez pominięcie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i "przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarga kasacyjna – będąca przecież sformalizowanym środkiem prawnym – została sporządzona niestarannie, zarzuty są nieuporządkowane, nie przypisano nawet ich do właściwej podstawy kasacyjnej. Powoływane akty prawne wskazano nieprecyzyjnie, bez właściwego oznaczenia dat ich wydania i tytułów, nie mówiąc już o ich publikatorach. Skarżący posługuje się niekiedy określeniem "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", ale nie precyzuje, co rozumie pod tym pojęciem. Można się tylko domyślać, jakie akty prawne autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Używanie skrótów jest oczywiście dopuszczalne, pod warunkiem wszakże że albo jest to skrót powszechnie używany, albo nadany przez autora pisma na użytek prowadzonego wywodu. Wywody skargi kasacyjnej są w wielu miejscach nieczytelne, niejasne, zawierają powtórzenia tez i argumentacji. Stanowiska skarżącego nie wyjaśniają obszerne cytaty z rozmaitych aktów prawnych zawarte w uzasadnieniu środka odwoławczego ani też przywołane sygnatury orzeczeń, zapewne – sądząc po sposobie redakcji – Trybunału Konstytucyjnego, ale bez wskazania ich autora. Z kolei zarzuty naruszenia § 2, § 3, § 5, § 6, § 9 – 12, § 18, § 20, § 26, § 38, § 39 rozporządzenia z 2013 r. odnoszą się do jednostek redakcyjnych tekstu prawnego, które dzielą się na mniejsze – ustępy, punkty, itp. Skarżący nie wskazał ich precyzyjnie, dlatego rozpoznanie tych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwe. Tak zredagowane pismo z trudem pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Co więcej, w kilku punktach zarzucono "błąd w ustaleniach faktycznych", nie powołując żadnych przepisów, których naruszenie miałoby do takiego błędu doprowadzić. Nie przywołano też – poza art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu – żadnych innych przepisów normujących prowadzenie przez organy postępowania administracyjnego, których naruszenia nie dostrzec miał – zdaniem skarżącego – Sąd pierwszej instancji. Powołano liczne przepisy prawa materialnego, popadając zresztą niekiedy w niekonsekwencję raz to wskazując na ich pominięcie, a jednocześnie wadliwą wykładnię i zastosowanie, co dotyczy zarzutu naruszenia § 38 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. Tymczasem treść środka odwoławczego skierowana jest przeciwko prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie przestrzegania przepisów prawa procesowego i dokonanych przez organy ustaleń. W znacznej mierze skarżący kwestionuje stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie płatności za 2013 r. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, skierowany przeciwko przyjętemu za podstawę rozstrzygnięcia stanowi faktycznemu nie mógł zostać uznany za skuteczny. Podważeniu ustaleń nie mogło także służyć powołanie w zarzutach skargi kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a. ani art. 134 § 1 p.p.s.a. Samoistne podniesienie naruszenia tych przepisów, bez powiązania ich z przepisami prawa procesowego regulującymi postępowanie przed organami administracji nie mogło być skuteczne. Sąd administracyjny ocenia legalność działalności administracji przez pryzmat stosowanych przez te organy przepisów, nie dokonując samodzielnie ani ustaleń ani subsumpcji. Wyjaśnić należy, że kwestia legalności decyzji dotyczącej płatności na 2013 r. została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1953/18, mocą którego oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 grudnia 2017 r. oddalającego skargę na tę decyzję. Przesądzono wówczas, że skarżący nie spełniał kryterium kwalifikowalności. Z kolei dokonaną w 2014 r. zmianę pakietów z 2.9 na 2.1. organy uznały za niedopuszczalną w świetle § 50 ust. 1 i 2 oraz § 50a rozporządzenia z 2013 r., a ocena ta została w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 października 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 458/15 uznana za zgodną z prawem. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 474/16. Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Wprowadzona przez § 50 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. możliwość kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego zaciągniętego przez rolnika przed wejściem w życie tego aktu uzależniona była od spełnienia kryteriów określonych w uchylonym rozporządzeniu z 2009 r. Z kolei dopuszczona przez § 50a rozporządzenia z 2013 r. możliwość zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego aktualna była jedynie w 2013 r. Z tej też przyczyny nieuzasadniony jest zarzut § 6 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r., bo spór w tej sprawie nie dotyczy terminu czy formy zgłoszenia zmiany zobowiązania, ale dopuszczalności takiej zmiany w ogóle. Wbrew stanowisku skarżącego stosowane w tej sprawie przez organy przepisy rozporządzenia nie naruszały ani przepisów ustawy ani Konstytucji. Nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącego o wydaniu rozporządzenia bez koniecznej delegacji ustawowej. Przeciwnie, stanowi ją sformułowane w art. 29 ust. 7 ustawy o wspieraniu upoważnienie, wykonane zresztą bez naruszenia reguł określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Respektowanie zasady ochrony praw nabytych zrealizowano we wspomnianym § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r., zastrzegając wyraźnie warunki, na jakich może nastąpić zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zasady tej nie można rozumieć tak, jak postuluje skarżący, by zachowane zostały na przyszłość przewidziane w dawnych przepisach przesłanki wprowadzania zmian w zobowiązaniu rolnośrodowiskowym. Zasadzie ochrony praw nabytych nie stoi przecież na przeszkodzie dokonywanie modyfikacji w prawie. Przepisy rozporządzenia nie naruszają także art. 2, art. 32, ani art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie mają ani dyskryminującego charakteru ani też nie wprowadzają odstępstw od konstytucyjnych wolności i praw. Skarżący utrzymał możliwość realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, przy czym ewentualne zmiany obowiązany był dokonywać zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami. Stosowane w tej sprawie przepisy rozporządzenia korespondują z przepisami prawa unijnego – rozporządzenia 1695/2005. Z tych powodów też Naczelny Sąd Administracyjny ocenił żądanie skarżącego o zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego za bezzasadne. Nie występuje też w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność, która uzasadniałaby wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie takich wątpliwości przez skład poszerzony. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że Sąd pierwszej instancji wbrew art. 134 § 1 p.p.s.a. nie dostrzegł popełnionego przez organ rażącego naruszenia prawa. Takiego organy się nie dopuściły. Nie można upatrywać go w twierdzeniu skarżącego o sprzeczności § 50 ust. 1 i 2 z § 50a rozporządzenia z 2013 r., bo taka sprzeczność nie zachodzi. Przeciwnie – przepisy te nie kolidują ze sobą, skoro § 50a wprowadził tylko dodatkowe warunki dokonywania w 2013 r. zmian zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego jeszcze w dawnym stanie prawnym. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bo skarżący nie powiązał go żadnym przepisem prawa procesowego, który stanowiłby podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Podniesiony zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu tego wymagania nie spełnia, bo za jego pomocą skarżący próbuje podważać jasno wysłowioną w tym przepisie regułę dowodzenia, zakładającą obciążenie obowiązkiem w tym zakresie wnioskodawcę. Jak już zasygnalizowano, zarzuty dotyczące stanowiska organu w zakresie decyzji z wniosku na 2013 r. są nietrafne, bo pozostają poza istotą tej sprawy. Uwaga ta dotyczy podniesionego naruszenia art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009. Z kolei przepis art. 39 ust. 4 rozporządzenia 1698/2005 reguluje zakres przyznawanych płatności. Zarzut jego naruszenia jest zatem nietrafny, bo w tej sprawie przedmiotem sporu była odmowa udzielenia płatności, nie zaś wartość tej przyznanej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.