II GSK 935/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 29/19 w sprawie ze skargi N Sp. z o.o. w W na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zarządzających Alternatywnymi Spółkami inwestycyjnymi oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi N Sp. z o.o. z siedzibą w W (dalej: skarżąca lub spółka) na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: Komisja lub KNF) w przedmiocie wpisu do rejestru zarządzających ASI (alternatywną spółką inwestycyjną) w pkt 1) umorzył postępowanie w przedmiocie wyznaczenia terminu do wydania aktu, w pkt 2) w przedmiocie bezczynności oddalił skargę, w pkt 3) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 4) przyznał od Komisji na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 15 000 zł, w pkt 5 zasądził od Komisji na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 13 listopada 2017 r. spółka złożyła do Komisji wniosek o wpis do rejestru Zarządzających Alternatywnymi Spółkami Inwestycyjnymi (dalej: ZASI lub zarządzający ASI), wraz z polityką i strategią inwestycyjną. Wniosek został złożony w związku ze zmianami wprowadzonymi do przepisów o funduszach inwestycyjnych nową ustawą z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 615; dalej: u.f.i.). Ponieważ spółka chciała zarządzać aktywami kilku inwestorów w ich interesie, który według wprowadzonej nowej nomenklatury jest "instytucją wspólnego inwestowania, której przedmiotem działalności jest zbieranie, aktywów od wielu inwestorów w celu ich lokowania w ich interesie", i która w nowych przepisach nazwana jest Alternatywną Spółką Inwestycyjną dalej "ASI". Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. KNF po raz pierwszy przedłużyła postępowanie do dnia 15 stycznia 2018 r. powołując się na skomplikowany charakter sprawy. W piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. KNF przekazała spółce swoje uwagi do wniosku i zobowiązała spółkę do przysłania wyjaśnień oraz uzupełnienia braków wniosku, w tym do przedłożenia zmiany umowy spółki w przedmiocie prowadzonej działalności, a co za tym idzie zmiany wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym; przedstawienia umowy ASI, której aktywami spółka zamierzała zarządzać wraz z potwierdzeniem, że nie został sporządzony wniosek o wpis ASI do KRS; przesłania zmodyfikowanych opisów polityki inwestycyjnej i strategii inwestycyjnej ASI. Odpowiadając na to zadanie w dniu 29 grudnia 2018 r. aktem notarialnym została powołana "X" (dalej: Fundusz). Spółka w dniu 19 stycznia 2018 r. przesłała żądane przez KNF wyjaśnienia, wykonała wszystkie zalecenia wskazane przez KNF, w tym również zmianę umowy spółki, nanosząc te zmiany w KRS i ponosząc konieczne przy tym koszty. Od dnia złożenia pisma w dniu 19 stycznia 2018 r. przez spółkę, KNF nie podejmowała merytorycznej korespondencji, informując jedynie spółkę o przedłużaniu postępowania, wyznaczając wciąż to kolejne terminy załatwienia sprawy. W dniu 6 czerwca 2018 r. spółka złożyła pierwsze ponaglenie. W odpowiedzi na to ponaglenie KNF pismem z 15 czerwca 2017 r. ponownie przedłużyła postępowanie. Pismem z dnia 30 lipca 2018 r. o identycznej treści KNF przedłużyła postępowanie o kolejny miesiąc, podając ten sam powód przedłużenia, co wcześniej. Tak samo w piśmie z dnia 21 sierpnia 2018 r. W dniu 7 września 2018 r. w korespondencji e-mailowej spółka zadała szereg pytań dotyczących postępowania. Do dnia wniesienia skargi żadna odpowiedź na te i inne pytania nie dotarła do spółki. Pismem z 27 września 2018 r. Komisja przedłużyła kolejny raz postępowanie podając te same powody przedłużenia co poprzednio. Pismem z 30 października 2018 r. KNF ponownie przedłużyła postępowanie. W dniu 25 listopada 2018 r. spółka wystosowała pismo, w którym domagała się uszczegółowienia zastrzeżeń KNF z jej pisma z dnia 30 października 2018 r., by móc podjąć działania mające na celu rozwianie wątpliwości organu. Do dnia wniesienia skargi oba pisma pozostały bez odpowiedzi merytorycznych, a drugie ponaglenie również nie zostało rozpoznane zgodnie z przepisem art. 37 § 8 k.p.a. Pisma spółki spowodowały jedynie następne przedłużenia terminów postępowania do: 2 stycznia 2019 r., 4 lutego 2019 r., 4 marca 2019 r., 4 kwietnia 2019 r. Po dwunastym z kolei przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy przez organ (z dnia 4 kwietnia 2019 r.) spółka wniosła skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego oraz przewlekłość postępowania. WSA w Warszawie stwierdził, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że 6 maja 2019 r. została stronie doręczona decyzja KNF z dnia [...] kwietnia 2019 r., kończąca postępowanie zainicjowane wnioskiem strony z 13 listopada 2017 r., nastąpiło to już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność i przewlekłość organu. W związku z powyższym Sąd umorzył postępowanie w niniejszej sprawie tylko co do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ponieważ decyzja została wydana przez organ w dniu [...]kwietnia 2019 r. i doręczona stronie w dniu 6 maja 2019 r. W pozostałym zakresie rozpoznał sprawę do co istoty, zgodnie z dyspozycją art.149 p.p.s.a. WSA w Warszawie przypomniał, że art. 37 § 1 k.p.a. zawiera definicje legalne bezczynności i przewlekłości. Sąd I instancji wskazał, że organ konsekwentnie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamiał stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. W rozpoznawanej sprawie, choć nie budzi wątpliwości, że organ naruszył terminy załatwiania spraw, określone w art. 35 k.p.a., to nie można mu postawić zarzutu, że przekroczył terminy wyznaczone na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., skoro miał prawo na podstawie tego przepisu, do załatwienia sprawy w nowym, określonym przez siebie terminie. W ocenie Sądu I instancji opisane przez stronę i niebudzące wątpliwości okoliczności faktyczne jasno wykazują, że postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle. Organ bowiem w bezzasadny sposób przedłużał termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Przewlekłość w rozumieniu powołanego wyżej art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Sąd zobowiązany jest więc ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że organ, naruszył zasady rozpoznania sprawy administracyjnej, które określają przepisy art. 12 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu administracji, ma charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ postępowanie trwało 1 rok, 5 miesięcy i 23 dni, natomiast przyczyny jakie podawał organ, że podejmuje wszelkie niezbędne kroki zmierzające do załatwienia sprawy, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Oprócz pism informujących o ustaleniu przez organ nowego terminu załatwienia sprawy, brak jest w aktach sprawy, dowodu, że organ podejmował jakiegokolwiek czynności, służące wyjaśnieniu sprawy. Wewnętrzne problemy organizacyjne organu, mogą być od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Aktywnością jaką wykazał się organ w załatwieniu niniejszej sprawy, było skierowanie do strony pism w trybie art. 36 k.p.a. powołanych wyżej, pisma w trybie art. 10 i 79a k.p.a. (k. 105–107 akt. adm.), notatki urzędowej z przeglądania akt (k. 108 akt adm.) oraz jednego pisma co do meritum z 22 grudnia 2017 r. (k. 28–39 akt adm.). Ponadto organ nie odpowiedział stronie na żadne z kierowanych do niego pism, w tym ponaglenia do załatwienia sprawy, w którym strona domagała się wyjaśnienia, jakie przyczyny spowodowały tak znaczną zwłokę w załatwieniu sprawy. Stwierdzona w sprawie przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i spowodowała po stronie skarżącej sytuację, uzasadniającą przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Spółka narażona była na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, na ciągłe ponoszenie kosztów prowadzenia sprawozdawczości księgowej, organizacyjnych i prawnych, utrzymania biura, bez możliwości generowania przychodów, z uwagi na regulację prawną zawartą w ustawie z 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, w szczególności przepisu art. 70e pkt 1 u.f.i. Spółka musiała być powołana i wpisana do KRS przed złożeniem swojego wniosku do KNF, ale nie mogła podjąć zarządzania Funduszem ani żadnej innej dochodowej działalności. W czasie rozpatrywania przez KNF wniosku Spółki o wpis do rejestru Zarządzającego Alternatywną Spółką Inwestycyjną, Fundusz zgodnie z art. 70 zc ust.1 pkt 2 i ust. 4, nie mógł złożyć wniosku o wpis do KRS, przez co status Funduszu pozostawał niedookreślony na czas podjęcia decyzji przez KNF. Kodeks spółek handlowych nie przewiduje dla takiego stanu spółki komandytowo-akcyjnej nawet pojęcia "spółki w organizacji", co pozwoliłoby jej na założenie chociażby konta bankowego. W związku z powyższym Fundusz też nie może normalnie funkcjonować i ponosi koszty zamrożonego kapitału. Taka sytuacja narusza również prawa inwestorów do swobodnego dysponowania własnymi środkami inwestycyjnymi. Dlatego dla spółki i Funduszu bardzo ważne było, aby decyzja KNF była podjęta bez nieuzasadnionej zwłoki. Komisja zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jako normy odniesienia) poprzez stwierdzenie, że prowadzenie przez Komisję postępowania administracyjnego w warunkach przewlekłości postępowania, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – jako normy dopełnienia, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, uwzględnienie wniosków z pierwotnej skargi spółki na przewlekłość postępowania administracyjnego Komisji, zobowiązanie KNF do ukarania dyscyplinarnego pracownika lub pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, skutkującego przewlekłością postępowania, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, z możliwością zamiany jej na wpłatę przez KNF kwoty o równowartości 80% wymierzonej kwoty grzywny na konto Fundacji "A", przyznanie na postawie art.149 § 2 p.p.s.a. od KNF na rzecz spółki sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowanie, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Komisji oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Komisja wskazując na tę podstawę stwierdza, że Sąd I instancji naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż przyjął, że postępowanie, którego dotyczyła skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie, było prowadzone przez Komisję w warunkach przewlekłości, o jakiej stanowi art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Komisji przewlekłość nie miała miejsca, gdyż odwlekanie terminu załatwienia sprawy spółki było podyktowane skomplikowanym charakterem sprawy i "nowością" przedmiotu rozstrzygania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, którą należało zakwalifikować jako rażącą. Stąd nie można dopatrzeć się naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji poprawnie ocenił stan przewlekłości prowadzonego przez Komisję postępowania. Ocena taka znajduje potwierdzenie w faktach procesowych, ujawnionych w kontrolowanym postępowaniu. Bez wątpienia załatwienie wniosku spółki po upływie 1 roku 5 miesięcy i 23 dni jest działaniem naruszającym treść art. 36 k.p.a. Nie znajduje ono uzasadnienia w nowości przedmiotu tego postępowania i jego skomplikowanym charakterze. Skoro ustawodawca dla tego typu postępowań nie przewidział innych terminów załatwienia spraw niż kodeksowe, to organ musi w tych terminach załatwiać sprawy, korzystając co najwyżej z możliwości wskazania terminu załatwienia sprawy i podania przyczyn, które uniemożliwiają jej zakończenie. W ocenie Sądu II instancji trafnie przyjmuje WSA w Warszawie, że przyczyny niezałatwienia sprawy powinny mieć charakter obiektywny i wynikać z działań organu. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, bo Komisja wyznaczając nowe terminy załatwienia sprawy nie wskazywała okoliczności uzasadniających takie działanie. Z tych powodów Sąd II instancji nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i ją oddalił na podstawie art.184 p.p.s.a.