II SA/Gd 437/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. i K. M. na postanowienie Wojewody z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia 21 listopada 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących A. M. i K. M. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarga A. M. i K. M. na postanowienie Wojewody z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 30 września 2019 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek K. M. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - handlowego, szczelnego zbiornika retencyjnego na wody opadowe o pojemności V-10 m3, muru oporowego wzdłuż granic działki, na działkach nr [..] i [..] w miejscowości S., gmina S. Starosta, z uwagi na otrzymane w piśmie z dnia 8 sierpnia 2019 r. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie muru oporowego na terenie działek nr [..] i [..] w S., pismem z dnia 5 listopada 2019 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu, przekazanie kopii protokołu z oględzin wraz ze szkicem lokalizacji przedmiotowego muru na działce. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 18 listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że według dokonanych przez niego ustaleń na terenie działek nr [..] i [..] w S., w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..] (w odległości 0,3 - 1,1 m od granicy z tą działką) wybudowany został mur oporowy z prefabrykowanych elementów typu L (27 sztuk o szerokości 1 m). Do pisma tego dołączony został protokół z oględzin wykonanych w dniu 23 września 2019 r. W konsekwencji, postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), Starosta zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - handlowego, szczelnego zbiornika retencyjnego na wody opadowe o pojemności V-10 m3, muru oporowego wzdłuż granic działki, na działkach nr [..] i [..] w miejscowości S., gmina S., z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie muru oporowego na terenie działek nr [..] i [..] w S. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie, domagając się jego uchylenia. Wojewoda zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) - zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 21 listopada 2019 r. Uzasadniając wydane postanowienie Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestii legalności robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego ma zasadnicze znaczenie przy rozpatrywaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wniosku o pozwolenie na budowę, dotyczącego budowy na tym samym terenie m.in. muru oporowego. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć bowiem wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych a nie już zrealizowanych. Odnosząc sie zaś do zarzutów skarżących, wskazujących, że na działce inwestycyjnej nie ma żadnego muru oporowego, Wojewoda wyjaśnił, że nie jest rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej kwestionowanie ustaleń organu nadzoru budowlanego w tym zakresie. We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie skarżący domagali się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 100 § 2 i 3 k.p.a., polegającym na pominięciu możliwości rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy zagadnienia prawnego, będącego powodem zawieszenia postępowania, we własnym zakresie, pomimo istnienia ryzyka niepowetowanej szkody dla strony; - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 85 § 1 i art. 86 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dodatkowych oględzin nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów materialnych oraz procesowych, jak również w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 15 kwietnia 2020 r., dokonana w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 21 listopada 2019 r. nie są zgodne z prawem. Stanowiący podstawę prawną kontrolowanych postanowień przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia, którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (zob. wyrok NSA z 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O zależności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia – musi wyłonić się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i jednocześnie do jej rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie to jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Na tym tle, nie sposób uznać, wbrew stanowisku orzekających w niniejszej sprawie organów, aby w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - handlowego, szczelnego zbiornika retencyjnego na wody opadowe o pojemności V-10 m3, muru oporowego wzdłuż granic działki, na działkach nr [..] i [..] w miejscowości S., wyłoniło się zagadnienie wstępne z uwagi na toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowaniem w sprawie muru oporowego na terenie działek nr [..] i [..] w S. Przede wszystkim bowiem, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę rozumieć należy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powołanych przepisów wynika, że decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 28 ustawy - Prawo budowlane jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Decyzja organu architektoniczno-budowlanego w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Ograny architektoniczno - budowlane nie mogą udzielić zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano. Przepis art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) – Prawo budowlane stanowi bowiem wprost, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Tym samym, nawet stwierdzenie, że obiekt budowlany, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę istnieje, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę lecz ma znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę. Jednakże, aby podjąć właściwe rozstrzygnięcie, organ w sposób nie budzący wątpliwości ustalić musi, czy obiekt budowlany, objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę jest tym samym obiektem, co obiekt już istniejący. Tożsamość tych obiektów dotyczyć musi przy tym zarówno ich rodzaju i parametrów, jak i położenia na działce inwestycyjnej. Tylko bowiem wtedy, gdy oba obiekty są tego samego rodzaju, tych samych parametrów i zlokalizowane są w tym samym miejscu, można będzie stwierdzić, że obiekt budowlany objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę już istnieje. Decyzja w tym zakresie powinna zostać zatem poprzedzona zebraniem przez orzekające w sprawie organy całokształtu materiału dowodowego, o którym mowa w art. 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi bowiem, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., znajduje swoje odzwierciedlenie również w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która wyrażona została w art. 77 § 1 k.p.a. Nałożony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Z kolei, na podstawie zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie można bez żadnych wątpliwości stwierdzić, że mur oporowy, będący przedmiotem postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, to ten sam mur oporowy, którego dotyczy złożony przez skarżącego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie, przedmiotem postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest mur oporowy, zlokalizowany na terenie działek, objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, tj. działek nr [..] i [..] w S., który, zgodnie z dokonanymi tam ustaleniami, zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..] (w odległości 0,3 - 1,1 m od granicy z tą działką). Orzekające w sprawie organy nie dokonały zaś własnych ustaleń w tym zakresie, co zasadnie zarzucono w skardze. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych również względów, brak jest podstaw do postawienia Wojewodzie zarzutu naruszenia art. 100 § 2 k.p.a., który uprawnia organ administracji publicznej do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, jeśli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Ponadto, możność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący postępowanie ma charakter wyjątkowy. Powyższy przepis powinien być interpretowany ściśle, a nawet ścieśniająco. Organ prowadzący postępowanie może zaniechać zawieszenia postępowania i sam rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, ale gdy zagrożenie powyższych wartości jest rzeczywiste, a nie tylko prawdopodobne. Tryb rozpoznawania zagadnienia wstępnego określony w art. 100 § 2 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 867/07, Lex nr 483215). Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 225 ze zm.), Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 15 kwietnia 2020 r., jak i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 21 listopada 2019 r. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.