II SA/Łd 303/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi S. A., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w W., przy ulicy A 15 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. dc UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z [...] r., utrzymało w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] r., którą orzeczono w stosunku do A.J. o: 1. uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne: zasiłek rodzinny na dziecko A.J. w kwocie 118 zł miesięcznie oraz na dziecko P.J. w kwocie 89 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. ; 2. o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2016 r., tj.: a) kwoty głównej: 1656 zł, b) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie na dzień wydania niniejszej decyzji: 539,29 zł, c) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od 30 grudnia 2020 r. do dnia spłaty zobowiązania włącznie. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wyjaśniło, że 10 marca 2017 roku do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. wpłynął wniosek A.J. z 7 października 2015 r. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci A.J. i P.J. na okres zasiłkowy 2015/2016, przekazany zgodnie z właściwością przez Wójta Gminy S., w związku z przemieszczaniem się rodzica/członka rodziny w granicach Unii Europejskiej i koniecznością stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dodało, że Regionalne Centrum Polityki Społecznej w Ł. (działające z upoważnienia Marszałka Województwa [...]) sprawowało funkcje koordynacyjne w imieniu samorządu województwa [...] do dnia 31 grudnia 2017 roku. Po tym okresie, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 – ustawa zmieniająca), postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę. Nadto dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie. W konsekwencji sprawa w tym zakresie została zatem przekazana Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu do rozpoznania wniosku strony. Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ustalono, że wniosek strony był niekompletny, zatem pismem z 29 sierpnia 2017 r. A.J. została wezwana do uzupełnienia wniosku o dokumenty niezbędne do wydania decyzji o świadczeniach rodzinnych (m.in. o wysokości dochodu męża wnioskodawczyni – K. J. z tytułu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii w roku 2014) w terminie 30 dni od daty odebrania pisma i poinformowana, iż niezastosowanie się do wezwania w wyznaczonym terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie zostało odebrane przez stronę w 4 września 2017 r., lecz strona nie dostarczyła wymaganych dokumentów. W konsekwencji wniosek strony pozostawiony został bez rozpatrzenia, o czym A.J. została poinformowana zawiadomieniem Wojewody [...] z 20 września 2019 r.. Następnie decyzją z [...] grudnia 2020 r. Wojewoda [...] uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne na A.J. i P.J. oraz przypisał do zwrotu nienależnie pobrane świadczenia rodzinne za okres od 1 listopada 2015r. do 30 czerwca 2016 r. wraz z odsetkami. Kolegium, powołując się na treść art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. , poz. 111 ze zm. – u.ś.r.), zauważyło, że strona była prawidłowo pouczona o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu wypłacającego świadczenia o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Poza tym, mimo wezwania z 29 sierpnia 2017 r. nie złożyła w wyznaczonym przez organ terminie żadnych wyjaśnień w powyższym zakresie, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Wobec tego Kolegium, podzieliło stanowisko Wojewody, że w okresie od 1 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. A.J. świadczenia rodzinne na A.J. i P.J., nie będąc do tego uprawnioną. W skardze A.J. zarzuciła naruszenie: - art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 – k.p.a.), przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a zwłaszcza pozbawienie uprawnień procesowych wynikających z art. 78 k.p.a.; - art. 7, w zw. z art. 80, art. 75 i art. 77 k.p.a., przez ich niezastosowanie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję winno podjąć stosowne czynności celem dokładnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ wydał orzeczenie tylko i wyłącznie w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, a nie wykazał żadnej inicjatywy w przedmiocie przeprowadzenia nowych dowodów. W opinii skarżącej organ ten był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie, czego jednak nie uczynił; - art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię pojęcia nienależnego świadczenia, a w konsekwencji przyjęcie w sprzeczności z treścią powołanego przepisu, iż skarżąca wykazała się zawinieniem mającym wpływ na wypłatę świadczenia; - art. 5 ust. 1, w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., poprzez błędne przyjęcie, iż nie istnieją żadne przesłanki przesądzające o braku winy strony oraz poprzez brak rozważenia rzekomych zmian stanu faktycznego w kontekście przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku nieuwzględnienia skargi o umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń objętych zaskarżonymi decyzjami łącznie z odsetkami w całości z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 2 grudnia 2021 r., na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.) sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym. Pismem procesowym datowanym na 10 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty podniesione w skardze oraz wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję na posiedzeniu niejawnym, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana przez organ niewłaściwy, co wypełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 2 i art. 20 k.p.a., w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 23a ust. 9 u.ś.r. oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej. Stosownie do tych przepisów organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, natomiast właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Do zadań wojewody w zakresie świadczeń rodzinnych należy wydanie decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z zabezpieczeniem społecznym, z tym, że wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, na podstawie art. 17 pkt 2 i art. 20 k.p.a. jest – co do zasady - właściwy w sprawie minister. Jednakże w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na gruncie tych przepisów – jak podkreśla judykatura – należy odróżnić postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego od postępowania w sprawie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, którego celem jest zwrot kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego (zob. postanowienia NSA z 17 grudnia 2020r., I OW 115/20 oraz I OW 116/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca poprzez użycie zwrotu "w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r." wyraźnie wskazuje, że jedynie w tej kategorii spraw, tj. spraw przyznania świadczenia, i to rozpoznawanych na podstawie wniosku złożonego przed 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zatem w zakresie pozostałych spraw, tak jak w sprawie niniejszej, gdzie przedmiotem jest nienależnie pobrane świadczenie w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, jak i spraw dotyczących tych świadczeń, lecz wszczętych wnioskiem po 1 stycznia 2019 r. organem wyższego stopnia, stosownie do kodeksowej zasady, jest minister. Analizowany przepis w judykaturze nie budzi wątpliwości co do jego rozumienia. "Wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". (...). Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o nienależnie pobrane świadczenia, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw" (por. postanowienie NSA z 14 lipca 2020 r., I OW 25/20). Wreszcie judykatura stwierdza, że art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia (zob. ww. postanowienie NSA z 17 grudnia 2020r., I OW 115/20 LEX oraz I OW 116/20). Zważywszy na zaprezentowaną regulację prawną i prezentowane na jej gruncie poglądy judykatury, sąd - w oparciu o przedłożone akta administracyjne -zauważa, że przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja w sprawie przyznania świadczenia, lecz decyzja w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, wydana w wyniku postępowania wszczętego po 1 stycznia 2019 r., o czym świadczy zawiadomienie Wojewody [...] z dnia 20 września 2019 r. o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpatrzenia. W konsekwencji przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, normujący właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Nie budzi bowiem najmniejszej wątpliwości, że w sprawie świadczeń toczyły się dwa postępowania. Pierwsze z nich zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 7 października 2015 r. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Postępowanie to zakończyło się decyzją Wójta Gminy S. z [...] października 2015 r. przyznającą skarżącej świadczenia rodzinne na dzieci A.J. i P.J. w okresie od 1 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2016 r.. Następnie – wobec stwierdzenia zastosowania koordynacji systemów zabezpieczenia z uwagi na zatrudnienie członka rodziny za granicą – Wójt Gminy S., decyzją z [...] lutego 2017 r. uchylił od 1 listopada 2015 r. ww. decyzję, a sprawa przekazana została Wojewodzie [...]. Ten zaś po bezskutecznym – jak stwierdził organ – wezwaniu skarżącej do uzupełnienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego, pozostawił ten wniosek bez rozpatrzenia w zakresie dotyczącym okresu od 1 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2016 r., o czym poinformował skarżącą zawiadomieniem z 20 września 2019 r.. Wobec tego Wojewoda uznał, że świadczenie to za sporny okres stało się nienależnie pobrane i z urzędu wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia. Zakończyło się ono decyzją z [...] grudnia 2020 r. o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne i przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. W decyzji tej skarżąca błędnie została pouczona o prawie wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego i zgodnie z tym pouczeniem wniosła odwołanie, a Kolegium wydało poddaną kontroli sądowoadministarcyjnej decyzję. Zauważyć jednakże trzeba, że organy administracji publicznej – w myśl art. 19 k.p.a. - zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Pomimo więc wadliwego pouczenia w decyzji Wojewody i przekazania odwołania wraz z aktami Kolegium obowiązane było zbadać swoją właściwość i przekazać, stosownie do art. 65 k.p.a., odwołanie zgodnie z właściwością Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej. Odwołujący – jak powszechnie przyjmuje judykatura - nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji, będących następstwem wadliwego pouczenia o trybie i sposobie wniesienia odwołania. Powołany przepis stanowi, że "jeżeli organ administracji publicznej, do którego zostało wniesione podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie, a podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu". Postępując wbrew tej regulacji i rozpoznając odwołanie oraz wydając zaskarżoną decyzję - Kolegium naruszyło przepis art. 19, w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a.. W konsekwencji zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach niepłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18). dc