I SA/Rz 803/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. r., w Rzeszowie, w Wydziale I, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi ""A" sp. z o.o., z siedziba w P. na informację Prezydenta Miasta P. z dnia (...) października 2020 r., nr (...), w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącej dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek, w przypadku spadków obrotów, w następstwie wystąpienia skutków pandemii - postanawia – odrzucić skargę. UZASADNIENIE Skarżąca spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta P. – Powiatowego Urzędu Pracy w P., o udzielenie jej dofinansowania wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek, w przypadku spadków obrotów, w następstwie wystąpienia skutków pandemii. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku zawarto umowę o przyznanie dofinansowania wnioskowanych kosztów, o której mowa w art. 15 zzb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm., zwanej dalej ustawą z 2020 r.). Jednocześnie poinformowano spółkę, pismem z 18 czerwca 2020 r., że dofinansowanie zostanie udzielone na pracowników, z wyłączeniem prezesa jej zarządu, gdyż zawarta z nim umowa o pracę narusza art. 210 § 1 K.s.h. (ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1526, ze zm.). Skarżąca nie godząc się z tym stanowiskiem wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy, przedkładając między innymi kserokopie odpisów wyroków sądowych, dotyczących istnienia stosunku pracy, w odniesieniu do prezesa zarządu. Organ, w odpowiedzi na wniosek skarżącej, podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. W związku z powyższym skarżąca zwróciła się o wydanie decyzji administracyjnej w jej sprawie. W tym aspekcie zauważyła, że w sytuacji, w której ustawodawca upoważnił organ administracji do załatwienia danej sprawy, nie przesądzając formy jej załatwienia, należy kierować się domniemaniem, co do rozstrzygnięcia w formie decyzji. Jednocześnie skarżąca wyraziła pogląd, iż nieprawidłowe jest stanowisko organu, że rozpatrywanie wniosków o dofinansowanie nie następuje w ramach postepowania administracyjnego. W odpowiedzi na ten ostatni wniosek, informacją z (...) października 2020 r., organ podtrzymał swoje stanowisko, że wydanie rozstrzygnięcia co do wniosku o dofinansowanie nie następuje w formie decyzji. Udzielanie tego dofinansowania następuje bowiem w formie umowy. Oprócz tego przytoczył obszerne wywody dotyczące wadliwości umowy o pracę prezesa zarządu spółki, po czym pouczył skarżącą o zasadach zaskarżania do sądu administracyjnego aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Spółka wniosła skargę do Sądu na odmowę udzielenia jej dofinansowania wynagrodzeń i składek prezesa jej zarządu. Zarzuciła niedostateczne wyjaśnienie sprawy i nierozpatrzenie przez organ zebranego materiału dowodowego. Na tej podstawie wystąpiła o uwzględnienie jej skargi i zobowiązanie organu do zawarcia umowy o dofinansowanie, we wnioskowanym przez siebie zakresie. W uzasadnieniu skargi, wyraziła przekonanie, że na odmowę udzielenia jej dofinansowania powinna przysługiwać skarga do sądu administracyjnego. Poza tym zamieściła wywody dotyczące skuteczności zawarcia umowy o pracę z prezesem zarządu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zwłaszcza co do nieważności umowy o pracę, zawartej z prezesem zarządu spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 P p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną w przypadku niemieszczącym się w ramach przedstawionych wyżej kategorii aktów i czynności powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. W zaskarżonej informacji Prezydent Miasta P. udzielił informacji o nieudzieleniu dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w ramach tzw. tarczy antykryzysowej, w odniesieniu do dotyczących prezesa zarządu spółki. Możliwość zaskarżenia tego rodzaju informacji organu powinna być rozpatrywana w ramach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.. W tym aspekcie wskazać przede wszystkim należy, że zaskarżona informacja nie mogła zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (tak np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II GPS 2/13). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy z 2020 r. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie zaskarżonej informacji jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej. Należy zauważyć, że ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to: - art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; - art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; - art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; - art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z w/w przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). Tymczasem, zgodnie z art. 15 zzb ust. 1 ustawy o COVID, w związku z którym wystosowano do spółki zaskarżoną informację, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku informacji ujętej w piśmie z 23 października 2020 r. nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15zzb ust. 1, że "starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. Odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15 zzb ust. 1 jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ocenie sądu, również pozostaje negatywna. Kategoria czynności materialno-technicznej musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 3330/19). Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji – odnoszącej się do niej czynności, jako aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. istotne znaczenie ma fakultatywność działania starosty (w tym wypadku prezydenta miasta na prawach powiatu). Jak bowiem wynika z art. 15zzb ust. 1 ustawy z 2020 r. starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Konstrukcja art. 15 zzb ustawy z 2020r. wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania. Odmowa przyznania dofinansowania, co do zasady, sprowadza się do odmowy zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacja zawarta w art. 15zzb ustawy z 2020 r. nie zawiera kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie z 2020 r. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego, rozszerzającego zakres kontroli sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty adresaci konkretnych obowiązków lub uprawnień, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (tak postanowienia NSA w sprawie I GSK 452/19 dos. W CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa, a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (tak uzasadnienie w sprawie I GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W tym kontekście dodać należy, że Sąd dostrzega istnienia tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy o z 2020 r. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy. W niniejszej sprawie zauważyć też należy, że umowa o udzielenie skarżącej dofinansowania kosztów pracowniczych została ze skarżącą zawarta. Z jej treści nie wynikają ograniczenia, jeżeli chodzi o zakres przyznanego wsparcia. Wyłączenie dofinansowania kosztów zatrudnienia prezesa zarządu organ wyraził dopiero w odrębnej informacji, której również nie sposób uznać za jedną z prawnych form działania administracji, podlegająca kognicji sądów administracyjnych. Z tego też względu, dochodzenie praw wynikających z zawartej umowy (rozpatrywanie kwestii związanych z jej wykonaniem), winno mieć miejsce w innym trybie. Nie służy zaś temu postępowanie sądowoadministracyjne, gdyż kognicja sądów administracyjnych jest ściśle określona (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Brak jest więc podstaw do przyjmowania kognicji Sądu w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzekł jak w sentencji.