III OSK 3902/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 401/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia jednostki pomocniczej i nadania jej statutu 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 401/20 uwzględniając skargę Gminy [...], uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z 11 marca 2020 r., nr [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej Gminy [...] o nazwie "[...]" i nadania jej statutu. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) dalej "u.s.g." jest błędne. Zdaniem Wojewody uregulowane w rozdziale 8 Statutu § 44 do 48 "Kontrola i nadzór nad działalnością dzielnicy" kwestie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. naruszają zakres ustawowego umocowania "zakresu i formy kontroli" nie odpowiadając rozumieniu tych pojęć, a nadto do czynności kontrolnych nie można zaliczyć "kompetencji do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał organów Dzielnicy". Nie zgadzając się z powyższym Sąd I instancji wyjaśnił, że analiza treści całego Statutu, a w szczególności § 12 określającego wyłączne kompetencje Rady dzielnicy oraz § 31 określającego wyłączne kompetencje Zarządu, czy regulacje dotyczące funkcjonowania tych organów, których posiedzenia są protokołowane i publikowane w BIP, dowodzi, że zakres i formy kontroli nie zostały wyłącznie określone w rozdziale 8. Nadto jeżeli ustawodawca nie zdefiniował pojęcia nadzoru ani kontroli, to przy założeniu, że formą działalności organów dzielnicy jest podejmowanie uchwał, to ich przekazywanie Radzie Miejskiej i Prezydentowi celem kontroli zgodności z prawem, połączone z możliwością wyeliminowania jej przez organ nadzoru i kontroli jakim jest Rada Miejska spełnia wymogi nałożone ustawą. Ponadto stosownie do art. 15 ust. 1 u.s.g. rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Razem z Burmistrzem są z mocy prawa organami kontroli i nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych, niezależnie od kontroli komisji rewizyjnej (art. 18a u.s.g.). Kompetencje nadzorcze Rady odnoszą się tylko do organów Dzielnicy, co w uchwale zostało zachowane. Kompetencje kontrolne i nadzorcze muszą być dostosowane do kryteriów sprawowania kontroli i nadzoru, ich celów i funkcji. Utworzenie dzielnic w gminie związane jest z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, wobec czego do organów dzielnicy zastosowanie ma art. 101 u.s.g. i istnieje prawna możliwość zaskarżenia podejmowanych przez nie uchwał. Zakres i formy kontroli oraz nadzoru mają wpływ na określenie stopnia samodzielności jednostek w stosunku do gminy. Mając zatem na względzie, że Statut w rozdziale 8 wskazuje organy gminy i ich obowiązki w zakresie kontroli i nadzoru jednostki pomocniczej oraz zakres i formy tej kontroli i nadzoru, Sąd I instancji uznał, że spełnia wymogi art. 35 pkt 3 u.s.g. Również regulacja gospodarki finansowej dzielnicy nie narusza prawa, ponieważ art. 48 ust. 1 u.s.g. nie uprawnia rady gminy do wyposażania jednostek pomocniczych gminy w zindywidualizowane mienie. Burmistrz może przekazać dzielnicy konkretne składniki mienia do korzystania, co leży w jego kompetencjach zarządzania mieniem komunalnym. Natomiast przekazanie nie jest obligatoryjne i nie zostało objęte regulacją art. 35 u.s.g. Przywołany przez Wojewodę art. 48 u.s.g. nie stanowi uprawnienia dla jednostki pomocniczej ale obowiązek zarządzania i korzystania z mienia komunalnego, jeżeli gmina mu takie określi. Tym samym nie jest to obligatoryjny zapis Statutu w przypadku negatywnej decyzji Rady w tym zakresie. Tym samym Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 u.s.g., ponieważ regulacja ta nie pozostaje w związku z obligatoryjnymi regulacjami statutu wskazanymi w art. 35 u.s.g., co oznacza, że gmina nie ma obowiązku przekazania jednostce pomocniczej konkretnych składników majątku komunalnego, daje natomiast gwarancję i możliwość korzystania z mienia komunalnego, zapewnia środki finansowe na działalność dzielnicy. Końcowo Sąd I instancji podał, że w świetle art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. zadania dzielnicy i jej organów oraz sposób ich realizacji powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania dzielnicy, jego organów i aparatu pomocniczego i które to wymogi, wbrew zarzutom Wojewody, regulacje zakresu zadań dzielnicy w § 3 pkt 1-10 w zestawieniu z § 12 i 31 określających wyłączne właściwości rady i zarządu dzielnicy spełniają. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku sprzecznego wnioskowania prowadzącego do przyjęcia dwu wykluczających się tez, z których pierwsza polega na uznaniu, że uchwała, mimo że nie reguluje zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia nie narusza prawa albowiem regulacje wynikające z art. 48 ust. 1 ustawy wobec takiego, a nie innego stanu faktycznego nie są obligatoryjnym elementem statutu, natomiast druga polega na uznaniu, że skoro statut zawiera regulacje w tym zakresie (Rozdział 7 Statutu Gospodarka finansowa Dzielnicy), to gmina skorzystała z przyznanego jej w art. 48 ust. 1 u.s.g. uprawnienia, co utrudnia kontrolę instancyjną; II. przepisów prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy kwestionowanej uchwały regulują kwestię zakresu i form sprawowanego nadzoru i kontroli nad organami jednostek pomocniczych gminy przez oba organy gminy, podczas gdy w ocenie kasatora przepisy te regulują jedynie zakres i formę nadzoru sprawowanego przez Radę Miejską; 2) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu przez Sąd elementu składowego instytucji nadzoru - jakim jest wstępna weryfikacja uchwały organu jednostki pomocniczej pod kątem jej zgodności z prawem - z samoistną instytucją kontroli; 3) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obligatoryjność elementu uchwały, a tym samym pełną realizację upoważnienia ustawowego, determinuje stan faktyczny, a nie przepis upoważniający ustawy; 4) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że kwestionowana uchwała, mimo, że nie reguluje zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, nie narusza prawa; 5) art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. przez uznanie, że mimo posłużenia się w uchwale na określenie zadań jednostki zwrotem niedookreślonym: zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia i użycia przy tym sformułowania "w tym" (stwarzającego przykładowy katalog zadań realizujących przez jednostkę) - zadania jednostki pomocniczej zostały uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania dzielnicy, jego organów i aparatu pomocniczego i sposób nie dający pola do dowolnej interpretacji ani poszerzenia kompetencji organów Dzielnicy. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dwóch wykluczających się tez, wskazać należy że rzeczony przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, ponieważ dotyczy on składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie utrudnia jego instancyjnej kontroli. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że nie zawsze zaistnieje konieczność regulacji zasad zarządzania mieniem komunalnym przez jednostkę pomocniczą i trafnie dostrzegł trudności w zastosowaniu art. 48 ust. 1 u.s.g. Nie było również wadliwym wskazanie, że § 42 Statutu zawiera pewien zakres regulacji mienia komunalnego, które ma być przekazane do korzystania przez organy Dzielnicy [...]. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, a statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Mieniem komunalnym jest prawo własności i inne prawa majątkowe należące do gminy i innych gminnych osób prawnych (art. 43 u.s.g.). Art. 48 ust. 1 u.s.g. zawiera treść norm prawnych, których odkodowanie nasuwa trudności interpretacyjne. Jeżeli bowiem posługuje się on pojęciem mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. (i analogicznie art. 44 Kodeksu cywilnego), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby być wyposażona w uprawnienia wynikające z prawa własności lub innych praw majątkowych przysługujących osobie prawnej (tj. gminie lub innej gminnej osobie prawnej). Jeżeli te uprawnienia (prawa) miałyby mieć charakter cywilny (np. prawo najmu, dzierżawy), wówczas jednostka pomocnicza musiałaby mieć przymiot strony zdolnej do bycia podmiotem tego prawa. Jednostka pomocnicza nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej, a tym samym nie może statut wyposażyć jej w uprawnienia cywilnoprawne do korzystania z mienia. W przypadku jednostek organizacyjnych nie będących osobami prawnymi o zdolności prawnej takich jednostek można mówić tyko wtedy, gdy ustawa przyznaje im taką zdolność (art. 331 § 1 k.c.). Żaden przepis, czy to ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostce pomocniczej ani statusu osoby prawnej, ani jednostki organizacyjnej wyposażonej w zdolność prawną lub zdolność do czynności prawnych. Zasadniczo to organ wykonawczy gminy może co najwyżej upoważnić organ jednostki pomocniczej do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania lub korzystania z mienia komunalnego. Jednostce pomocniczej nie mogą przysługiwać uprawnienia o charakterze administracyjnym do rzeczy jak np. prawo trwałego zarządu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka pomocnicza nie jest jednostką organizacyjną gminy. Z treści art. 48 ust. 1 u.s.g. wynika co najwyżej, że organom jednostki pomocniczej mogą być przyznane uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale nie stanowiących czynności prawnych. Mogą one dotyczyć np. utrzymywania porządku, udostępniania, utrzymywania w należytym stanie składnika mienia komunalnego. Taki właśnie zakres czynności wchodzi w skład pojęcia zarządzania i korzystania z mienia w rozumieniu art. 48 ust. 1 tej ustawy Z uwagi na powyższe art. 48 ust. 1 u.s.g. nie może być interpretowany jako przepis nakazujący w każdym przypadku kreowania dla jednostki pomocniczej zasad zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Uregulowanie zagadnień związanych z korzystaniem przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego jest zagadnieniem skomplikowanym i powinno mieć miejsce w dwóch zasadniczo przypadkach. Po pierwsze wtedy, gdy zadania przekazane takiej jednostce do wykonywania wymagają korzystania z mienia komunalnego, a po drugie w sytuacji, gdy samo funkcjonowanie organów jednostki pomocniczej wymaga korzystania z mienia komunalnego. O ile pierwszy z opisanych przypadków nie zawsze będzie miał miejsce, o tyle druga sytuacja najczęściej (aczkolwiek nie zawsze) zaistnieje. Rada dzielnicy i zarząd dzielnicy to organy, które obradują na posiedzeniach (sesjach) także z udziałem publiczności i najczęściej miejsce tych obrad będzie znajdowało się w pomieszczeniu (budynku) komunalnym. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasady korzystania z mienia komunalnego przez Dzielnicę [...] zawarto w § 42 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym Prezydent zapewnia tej jednostce pomocniczej lokal niezbędny do przeprowadzania posiedzeń jej organów. Przy czym jest to regulacja wadliwa, jednakże nie jest to wada istotna. Zapewnienie przez Gminę niezbędnego lokalu do przeprowadzenia posiedzeń przez Radę Dzielnicy i Zarząd Dzielnicy implikuje uprawnienia do korzystania z takiego lokalu. Wadą Statutu w tym zakresie jest to, że poza wskazaniem zapewnienia lokalu, Statut nie określa zakresu czynności faktycznych dotyczących korzystania z niego, w tym czy lokal ten jest udostępniany tylko na czas posiedzeń organów Dzielnicy, czy też zarówno Przewodniczący Rady Dzielnicy (§ 28 ust. 1 pkt 1-3 Statutu) jak i Przewodniczący Zarządu Dzielnicy (§ 37 ust. 1 pkt 1-2 Statutu) mają swobodę w korzystaniu z niego bez uzyskiwania uprzedniej zgody (lub zawiadomienia) Prezydenta Miasta. Nie określa również czy, mogą odbywać się w nim np. dyżury radnych Rady Dzielnicy i członków Zarządu Dzielnicy. Mimo niepełnej regulacji w Statucie zasad korzystania z mienia komunalnego, nie jest to wada istotna. Istniejący stan uregulowania pozwala na funkcjonowanie organów Dzielnicy, aczkolwiek nie jest to regulacja precyzyjna. W tym zakresie bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres regulacji zasad korzystania z mienia komunalnego zawarty w § 42 Statutu pozwala na stwierdzenie uregulowania tej materii w Statucie, natomiast w związku z nieprecyzyjną treścią samego art. 48 ust. 1 u.s.g. nie można wymagać, aby każdy statut jednostki pomocniczej zawierał np. określenie zasad rozporządza dochodami z mienia komunalnego, jeżeli żaden ze składników mienia nie przynosi dochodów bądź ustalenia zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, skoro samodzielnych czynności co do mienia komunalnego jednostka pomocnicza nie może podejmować nie mając ani zdolności prawnej ani tym bardziej zdolności do czynności prawnych. Skoro regulacja zwarta w § 42 Statutu nie stanowi istotnej wady, to nie został również naruszony art. 91 ust. 1 u.s.g. nakazujący stwierdzenie nieważności uchwały w terminie 30 dni od daty jej doręczenia organowi nadzoru. Stwierdzenie nieważności następuje tylko wówczas, gdy dana uchwała zawiera istotne naruszenie prawa. Tym samym zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 u.s.g. i art. 91 ust. 1 jako bezzasadny podlegał oddaleniu. Podobnie zamierzonego skutku nie odniósł zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że zarzut ten nie dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 3 pkt u.s.g., ponieważ żadna ze stron nie kwestionuje wyczerpującego wyliczenia zadań organów dzielnicy, ale niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. polegającego na przyjęciu, że § 3 Statutu spełnia wymogi zgodności z przywołanym przepisem. Nie ulega wątpliwości, że zadania przekazywane jednostce pomocniczej muszą być określone w sposób zamknięty (pełny), nie pozwalający na ich kreowanie przez organy samej jednostki pomocniczej. Rada gminy ma obowiązek w sposób enumeratywny określić zadania jednostki pomocniczej w jej statucie. Co istotne, § 3 Statutu wylicza dziesięć zadań Dzielnicy [...], natomiast przedmiotem sporu jest zawarte w nim wyrażenie przyimkowe "w tym". W ocenie skarżącego kasacyjnie stanowi ono synonim takich sformułowań jak: w szczególności, przykładowo i nie wskazuje na wyczerpujący katalog zadań wymienionych w dalszej części § 3 Statutu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego posłużenie się przez Radę Miejską zwrotem "w tym" nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Taka sytuacja miałby miejsce, gdyby sporne wyrażenie było synonimem przysłówka "w szczególności", "przykładowo". Tak jednak nie jest, bo wyrażenie przyimkowe "w tym" stanowi synonim takich zwrotów jak: "w celu", "aby", "by", "żeby", "celem"(por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3759/21) Z powyższego wynika, że organ nadzoru przyjął znaczenie wyrażenia "w tym" w sposób arbitralny, bez umożliwienia złożenia w tym zakresie wyjaśnień przez Radę Miejską w [...] co do jego znaczenia i sensu. Tym samym trafnie Sąd I instancji uznał, że zwrot ten w połączeniu z kompetencjami Rady Dzielnicy i Zarządu Dzielnicy [...] i wyjaśnieniami złożonymi przez Radę Miejską nie wskazuje, aby zadania te zostały wyliczone jedynie przykładowo (w szczególności). Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Działalność jednostki pomocniczej podlega odrębnej instytucjonalnie kontroli wykonywanej przez radę gminy przy pomocy komisji rewizyjnej. Wynika to wprost z art. 18a ust. 1 u.s.g. Także w toku nadzoru wykonywanego nad uchwałami organów Dzielnicy [...] podejmowane są czynności kontrolne. Brak odrębnego uregulowania samoistnej kontroli w statucie jednostki pomocniczej nie zawsze będzie mógł być uznany za istotną wadliwość. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, w której co najwyżej można uznać brak dodatkowego uregulowania kompetencji kontrolnych organów Gminy [...] wobec organów jej jednostki pomocniczej za nieistotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).