II SAB/Sz 97/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do rozpoznania wniosku skarżącego o uzupełnienie decyzji, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza organowi Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych, IV. w pozostałym zakresie oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i nakazania M. B. jego zwrotu. Decyzja ta została doręczona ww. stronie w dniu 10 maja 2018 r. Pismem z dnia 20 maja 2018 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 23 maja 2018 r.), M. B. zwrócił się do Kolegium o uzupełnienie powyższej decyzji w zakresie dotyczącym zawartego w niej pouczenia o sposobie zaskarżenia. W dniu 15 lipca 2019 r. M. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., na bezczynność tego organu polegającą na nieuzupełnieniu decyzji z dnia [...] maja 2018 r. w trybie art. 111 § 1b k.p.a. i wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku o uzupełnienie decyzji w terminie 14 dni od ogłoszenia wyroku oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Do skargi dołączono kopię wniosku z dnia 20 maja 2018 r. o uzupełnienie decyzji oraz kopię ponaglenia z dnia 10 lipca 2019 r. złożonego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o umorzenie postępowania, podnosząc, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia rzeczonego wniosku o uzupełnienie decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że ww. wniosek nie został rozpoznany niezwłocznie po jego wniesieniu, ponieważ (cyt.): "podpiął się do innych akt postępowania". Po wniesieniu niniejszej skargi dokonano jednak przeglądu spraw za 2018 r. i po odnalezieniu dokumentu wniosek niezwłocznie rozpoznano. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 72/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. - mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Odnosząc powyższe do stanu sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że niewątpliwie SKO w S., nie rozpoznając wniosku o uzupełnienie decyzji, który wpłynął do organu w dniu 28 maja 2018 r. pozostawało bezczynne, ale stan taki trwał tylko do dnia [...] lipca 2019 r. Skoro skarga na bezczynność może zostać uwzględniona, jeżeli w dacie orzekania przez sąd organ pozostaje bezczynny, to ponieważ w dniu [...] lipca 2019 r. Kolegium wydało wspomniane wyżej postanowienie, skargę należało oddalić. W niniejszej sprawie w dacie orzekania przez Sąd - to jest w dniu 28 listopada 2019 r.- Kolegium nie było już bezczynne. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia a mianowicie: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a) i art. 149 § 2 p.p.s.a. - polegające na przyjęciu, że uwzględnienie przez sąd skargi na bezczynność nie jest możliwe w sytuacji gdy w dacie orzekania organ nie pozostawał już w stanie bezczynności i że skarga na bezczynność w takim przypadku podlega oddaleniu jaka bezzasadna, podczas gdy w rzeczywistości okoliczności te nie stoją na przeszkodzie uwzględnieniu skargi na bezczynność i nie mogą stanowić podstawy do oddalenia takiej skargi; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 111 § 1, art. 111 § 1b i art. 126 k.p.a. - poprzez uznanie, że w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie organ nie pozostawał już bezczynności, podczas gdy wydanego przez Kolegium postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji tegoż organu nie sposób uznać za załatwienie sprawy, a w konsekwencji nie sposób uznać, iż organ nie pozostawał w dniu orzekania w stanie bezczynności. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 663/20) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku wskazano, że skargę kasacyjną należało uznać za częściowo uzasadnioną. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że podstawę do rozstrzygania przez sąd administracyjny skarg na bezczynność organu (oraz przewlekłe prowadzenie postępowania) stanowią regulacje prawne zawarte w art. 149 p.p.s.a. Początkowo artykuł ten stanowił, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W okresie obowiązywania tej treści art. 149 p.p.s.a. utrwalił się więc w orzecznictwie pogląd, że jeśli po wniesieniu skargi do sądu organ wydał postulowany akt lub dokonał stosownej czynności, postępowanie sądowe podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Od dnia 17 maja 2011 r., ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), dodano jednak do powyższego przepisu zdanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Od dnia 12 lipca 2011 r. dotychczasową treść art. 149 p.p.s.a. oznaczono jako § 1 z uwagi na dodanie § 2. Powyższa zmiana spowodowała brak jednolitości orzecznictwa w sytuacji, gdy po wniesieniu przez stronę skargi do sądu organ wydał akt lub dokonał czynności, choć przeważał jednak pogląd za kontynuacją dotychczasowego orzecznictwa. Tym niemniej po dokonaniu przez ustawodawcę następnej nowelizacji art. 149 p.p.s.a., uczynionej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), orzecznictwo jednolicie przyjmuje, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność organu jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi (a nie na dzień wydania wyroku) organ nie pozostawał bezczynny. Zgodnie bowiem z treścią regulacji prawnej, zawartej w art. 149 § 1 p.p.s.a., a która obowiązywała w dacie wydawania zaskarżonego wyroku, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli zaś art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na zasadzie zaś art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z powyższych regulacji wynika więc, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyznaje obecnie sądowi administracyjnemu kompetencje do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność organu mimo, że z uwagi na zakończenie postępowania administracyjnego nie ma już potrzeby wydawania przez organ aktu lub dokonywania czynności. Taka sytuacja będzie zaś miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ sprawę załatwi. Omawiana zmiana miała bowiem na celu zapobiec stanom, w których organ "zdyscyplinowany" złożoną przez stronę skargą na bezczynność wydawał akt, zamykając w ten sposób stronie drogę do uzyskania orzeczenia w przedmiocie bezczynności a w dalszej kolejności – prawa do odszkodowania (vide: uzasadnienie projektu ustawy druk sejmowy nr 1633 Sejm VII kadencji). Przenosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu II instancji, zgodzić się trzeba ze skarżącym, że sama okoliczność, iż Kolegium przed wydaniem wyroku bo dwa dni po wniesieniu skargi, wydało orzeczenie dotyczące jego wniosku, nie dowodziła jeszcze, że skarga nie mogła okazać się uzasadniona. Przy ponownym rozpoznaniu skargi M. B. Sąd Wojewódzki winien zastosować w tym przypadku zaprezentowaną wyżej wykładnię prawa a zwłaszcza, jeśli stwierdzi bezczynność organu, to winien ocenić czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu II instancji, niezasadne natomiast okazały się zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 111 § 1, art. 111 § 1b) i art. 126 k.p.a. – rozumiane w ten sposób, że wydanie przez Kolegium postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji nie dowodziło, że organ sprawę załatwił. W postępowaniu ze skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest bowiem określony akt lub czynność organu lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie (vide: Prof. Roman Hauser i Prof. Marek Wierzbowski – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.BECK str. 69). Tymczasem postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji jest bez wątpienia aktem kończącym postępowanie. Z tego też powodu podlega ono odrębnemu zaskarżeniu do sądu i w takim dopiero postępowaniu sąd ocenia, czy w danej sprawie było ono prawnie uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga została ponownie rozpoznana w zakresie przekazanym Sądowi I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., po. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść uzasadnienia wyroku Sądu II instancji prowadzi do wniosku, że w sprawie prawomocnie zostały przesądzone dwie kwestie, a mianowicie: - niedopuszczalności oddalenia skargi na bezczynność SKO w S. w sprawie rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji z uwagi na okoliczność, że Kolegium - przed wydaniem wyroku a dwa dni po wniesieniu skargi - wydało orzeczenie dotyczące ww. wniosku oraz - załatwienia przez organ sprawy poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji, które jest aktem kończącym postępowanie i z tego też powodu podlega ono odrębnemu zaskarżeniu do sądu. W postępowaniu na bezczynność organu, jak wyjaśnił Sąd II instancji w uzasadnieniu swojego wyroku, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest bowiem określony akt lub czynność organu lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie. Do oceny pozostała więc kwestia, czy w sprawie zachodziła bezczynność organu, jaki miała ona charakter oraz czy były podstawy do wymierzenia organowi grzywny, ewentualnie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. pozostawało bezczynne w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o uzupełnienie decyzji, bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w związku z tym uzasadnione jest wymierzenie organowi grzywny z tego tytułu. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach przedmiotowej sprawy w dniu 23 maja 2018 r. skarżący zwrócił się do Kolegium o uzupełnienie decyzji w sprawie uznania świadczenia wychowawczego za nienależne i zwrotu ww. świadczenia wraz z odsetkami - w zakresie dotyczącym zawartego w niej pouczenia o sposobie zaskarżenia. Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. M. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność tego organu polegającą na nieuzupełnieniu ww. decyzji w trybie art. 111 § 1b) k.p.a. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o umorzenie postępowania, podnosząc, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia rzeczonego wniosku o uzupełnienie decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że ww. wniosek nie został rozpoznany niezwłocznie po jego wniesieniu, ponieważ (cyt.): "podpiął się do innych akt postępowania". Po wniesieniu niniejszej skargi dokonano jednak przeglądu spraw za 2018 r. i po odnalezieniu dokumentu wniosek niezwłocznie rozpoznano. Należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte w przepisanym terminie (tak T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Warszawa 2005, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.12.1998 r., sygn. III SAB 77/98,LEX nr 36590, a także np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8.06.2004 r., sygn. III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109). W realiach rozpoznawanej sprawy, okres jej załatwienia, liczony od wpłynięcia wniosku skarżącego do wydania postanowienia, tj. od 28 maja 2018 r. do [...] lipca 2019 r., wskazuje bez wątpienia na bezczynność organu. Z zestawienia ww. dat podejmowanych czynności bezspornie wynika bowiem, że były one podejmowane w nieuzasadnionych odstępach czasu, zwłaszcza że wydanie rozstrzygnięcia nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia materiału dowodowego. W tych okolicznościach sprawy skarga w tym zakresie podlegała zatem uwzględnieniu. Jednocześnie zauważyć należy, co zostało, jak już wyżej wskazano, przesądzone przez Sąd II instancji, że pomimo stwierdzenia, że organ pozostawał do dnia [...] lipca 2019 r. bezczynny, nie zachodziła podstawa do wyznaczenia Kolegium terminu załatwienia sprawy, bowiem wydając postanowienie z ww. daty organ ten wspomnianą sprawę załatwił. Z tych przyczyn żądanie skarżącego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia jego wniosku i wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. "Rażącym" naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania "rażącego" naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oraz regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Wskazuje na to przed wszystkim znaczne przekroczenie terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, że organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku w przepisanym terminie, bowiem "podpiął się do innych akt postępowania", świadczy to bowiem wyłącznie o braku kontroli organu nad biegiem spraw z wniosków do niego wpływających. Zważywszy na rozmiar stwierdzonej bezczynności, w ocenie Sądu, zaistniały podstawy do wymierzenia organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a grzywny w wysokości [...] zł (punkt III sentencji wyroku). Grzywna, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie w przyszłości w tym i innych postępowaniach (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 103/16). Wymierzenie grzywny w przypadku stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy, ma charakter fakultatywny. Sąd wymierzając grzywnę miał na uwadze konieczność zdyscyplinowania organu i zapobieżenia podobnym naruszeniom prawa w przyszłości, a także wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego. Sąd miał też na uwadze i to, że po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia, organ niezwłocznie podjął stosowne działania zmierzające do załatwienia jego wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] maja 2018 r. W tej sytuacji Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie adekwatna do naruszenia przepisów określających termin załatwienia sprawy, a zarazem spełni wystarczająco swą funkcję prewencyjno-represyjną. Jednocześnie, w pozostałym zakresie, Sąd oddalił skargę (punkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu, nie zaistniały w sprawie podstawy do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny, jest zależne wyłącznie od uznania sądu i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Podkreślić trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Z uwagi na to, że w skardze nie zostały podniesione szczegółowo argumenty dotyczące poniesionego uszczerbku na skutek bezczynności organu, Sąd nie uznał za zasadne przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu. Za powyższym przemawia również okoliczność przedłużającego się braku jakiegokolwiek zainteresowania i reakcji skarżącego na brak działania organu po złożeniu przez niego wniosku z dnia 20 maja 2018 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy ponaglenie na bezczynność organu w ww. kwestii, a następnie skarga zostały wniesione dopiero w lipcu 2019 r., a więc ponad rok po złożeniu przez skarżącego przedmiotowego wniosku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.