III OSK 4631/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 938/20 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 938/20 po rozpoznaniu skargi S. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], Prezes AMW podzielił stanowisko Dyrektora OR AMW w Warszawie zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego S. C. z dnia 4 października 2019 r. o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, na podstawie art. art. 21 ust. 1 i ust. 4, art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, t.j. z 2018 r. poz. 133 ze zm. (dalej: ustawa o zakwaterowaniu). Organ II instancji stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania w tym zakresie innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. Istnieje zatem podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z uwzględnieniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze strony Państwa, na ten sam cel - obecnie w formie przydziału kwatery. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 ww. ustawy, o co faktycznie wnosił skarżący, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Konkludując Prezes AMW stwierdził, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Odmienna zaś interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ww. ustawy, zdaniem organu, stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości kilkakrotnego korzystania z pomocy Państwa. Na skutek skargi S. C., WSA w Warszawie w ww. wyroku z dnia 22 grudnia 2020 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] stycznia 2020 r. r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora OR AMW w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jako takie podlegały uchyleniu. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji wskazał, że skarżący otrzymał pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Zdaniem Sądu, organ odmawiając skarżącemu - już teraz żołnierzowi - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. Uzasadniając to "zapożyczenie" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. W konkluzji Sąd I instancji uznał stanowisko organu co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w przypadku zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu według jego literalnej wykładni, za niezasługujące na akceptację. Po pierwsze, Sąd zaakcentował, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniła formację - przeszła z Policji do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Zdaniem Sądu I instancji - trudno wskazać racje, dla których osoby służące w dwóch różnych formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny. Na potwierdzenie powyższego stanowiska przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m.in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Prezes Agencji Mienia Wojskowego i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości zarzucił mu obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji oraz decyzji organu I instancji, w następstwie niewłaściwej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy, pomoc finansowa udzielona przez Skarb Państwa w czasie pełnienia przez skarżącego służby w Policji nie niweczy prawa do zakwaterowania w obecnie pełnionej zawodowej służbie wojskowej. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie wyroku do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oraz zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że przyjęcie przez Sąd I instancji literalnego brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 i 6 oraz art. 24 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP bez uwzględnienia faktu otrzymania przez skarżącą pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu) w czasie pełnienia służby w Policji, zrodził wątpliwość co do trafności zaskarżonego orzeczenia. W ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nazewnictwo finansowego wsparcia żołnierzy ulegało zmianie (równoważnik pieniężny - ustawa z 1961 r. art. 32; pomoc finansowa - ustawa z 1976 r. art. 28; ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery - ustawa obecna z 1995 r. w brzmieniu do 30 czerwca 2004 r.; odprawa mieszkaniowa - ustawa obecna z 1995 r. brzmienie obecne), w innych służbach mundurowych nazewnictwo pozostało niezmienne (pomoc finansowa), niemniej wszystkie te rodzaje pomocy miały wspólny cel - państwowe wsparcie celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionych i ich rodzin. Analiza art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu pozwala przyjąć, że zarówno prawo do zakwaterowania w formie przydziału lokalu czy wypłaty świadczenia mieszkaniowego, jak również prawo do odprawy mieszkaniowej (oparte na tych samych przesłankach negatywnych - art. 23 ust. 9) jest wyłączone w sytuacji, gdy "prawo do kwatery" w swej definitywnej postaci (rzeczowej lub finansowej) zostało skonsumowane wcześniej (pomoc finansową i ekwiwalent za rezygnację z kwatery a także nabycie lokalu z bonifikatą żołnierz mógł realizować w trakcie pełnienia służby, jedynie odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem co do zasady przysługującym po służbie). Trudno też rozważać ten przepis (art. 21 ust. 6) w kategorii wyjątku od zasady, albowiem przesłanie z tego przepisu jest jasne: raz zrealizowane przez Państwo "prawo do kwatery" nie podlega realizacji po raz kolejny. Można uznać, że wyraża zasadę jednokrotnej, ostatecznej pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osoby uprawnionej. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oraz strona przeciwna wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 792/18, LEX nr 2635998). Czyni tak nie tylko poprzez przywołanie poszczególnych przepisów, ale i określenie, na czym polegało ich naruszenie. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Jak wynika z uzasadnienia zarzutu, dotyczy on błędnej wykładni ww. przepisu prawa oraz jego niewłaściwego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego może być skuteczny, o ile zasadny okaże się być zarzut błędnej jego wykładni. Jak wynika z treści art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 cyt. ustawy). O ile chodzi o żołnierza służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 cyt. ustawy). Unormowania te są jasne i nie budzą wątpliwości. Jak zresztą wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wykładnia tych przepisów nie jest kwestionowana. Wątpliwości co do prawidłowej wykładni kasator wiąże wyłącznie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, podnosząc, że powinien on być wykładany systemowo i celowościowo oraz powinien być rozumiany w ten sposób, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotna pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Zatem prawo do zakwaterowania w formie przydziału lokalu czy wypłaty świadczenia mieszkaniowego jest wyłączone w sytuacji, gdy "prawo do kwatery" zostało skonsumowane wcześniej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej raz zrealizowane przez Państwo "prawo do kwatery" nie podlega realizacji po raz kolejny. Skoro żołnierz już wcześniej zrealizował swoje prawo do kwatery, korzystając z niego w ramach innej służby mundurowej (np. Policji), to nie przysługuje mu taka pomoc na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przyjęcie wykładni językowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w zależności od rodzaju pełnionej służby: jako żołnierz czy funkcjonariusz, co narusza - zdaniem organu - zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zatem w rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Odnosząc się do powyższego, po pierwsze stwierdzić należy, że sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że treść tego przepisu nie daje podstaw do zastosowania wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (wynikającego z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy). W art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP enumeratywnie wyliczono, kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji podzielić należy stanowisko, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując, żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Po drugie, oczywiście w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, będzie wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo, wyroki dostępne: https://cbois.gov.pl). Jednak względy celowościowe zostały w sprawie wadliwie wykorzystane przez organ i doprowadziły do rezultatu, który jest sprzeczny z pełną wykładnią (literalną, celowościową i systemową) tego przepisu. Skarżący kasacyjnie, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, wskazuje, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP (nie rozbudowując jednak szerzej tej argumentacji). Nie odnosi się przy tym do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do treści samego przepisu. Zatem de facto skarżący wnosi o zastosowanie wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy, opierając się tylko na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkując się pozanormatywną argumentacją, iż taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Po trzecie, o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Po czwarte, w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom Policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zatem zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego do chwili obecnej nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach. W świetle tych uwag stanowisko organu co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wedle jego brzmienia, nie zasługuje na akceptację. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z policji do wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz wtóry chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. Zatem w ramach prawnie relewantnej cechy - bycia żołnierzem - każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że organy administracyjne nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. W konsekwencji, wobec niepodważenia stanu faktycznego jaki został przyjęty w niniejszej sprawie, nie jest także zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu