II SA/Gl 911/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020r. sprawy ze skargi Miasta R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G., na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej p.w.) ustaliło, w formie informacji rocznej, Miastu R. za okres 1 stycznia 2020 r. – 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 23 złotych za wprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. Strona złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej wysokości opłaty stałej za usługi wodne, podnosząc, że do obliczenia wysokości opłaty przyjęto okres 366 dni, natomiast z danych meteorologicznych wynika, iż średnioroczna ilość dni z opadem dla miasta R. wynosi 167. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w., określił Miastu R. za okres 1 stycznia 2020 r. – 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 23 złotych za wprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. W uzasadnieniu podano m. in., że "czas wyrażony w dniach" w opłacie stałej należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli – co do zasady – 365 dni (w przypadku roku przestępnego 366 dni). Zgodnie z art. 271 ust. 1 p.w. wysokość opłaty stałej m. in. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych "ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej". Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego. Z kolei w art. 271 ust. 6 p.w. wskazano, że podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Skoro zatem opłata ustalona jest w formie informacji rocznej i podzielona jest kwartalnie na 4 części, to oczywistym jest, że odnosi się do jednego roku. Skargę na powyższą decyzję wniosło przez pełnomocnika Miasto R.. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. w zw. z art. 271 pkt 3 i art. 276 p.w., poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "czas wyrażony w dniach", uzasadnioną przez organ brakiem określenia w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym skarżącemu, przez Starostę [...] z dnia [...] r. liczby dni w roku, w których ma miejsce rzeczywiste odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych i przyjęcie przez organ jako wskaźnika 366 dni (pełnego roku kalendarzowego 2020), podczas gdy powinien zostać on odniesiony do średniorocznej liczby dni deszczowych w roku, która dla R. wynosi 167 dni, co miało wpływ na wysokość ww. opłaty stałej. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości ww. decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "czasu wyrażonego w dniach". Bez wątpienia jednak opłata jest daniną publiczną, co za tym idzie wykładnia tego przepisu nie powinna być dokonywana na niekorzyść skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. wysokość opłaty stałej m. in. za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych j.w. ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W świetle art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych j.w. ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z kolei, w myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) "Jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych." Ma rację organ, że sformułowanie "czas wyrażony w dniach" należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli co do zasady 365 (ewentualnie 366 w roku przestępnym). Zgodnie, bowiem z art. 271 ust. 1 p.w. wysokość opłaty stałej ustalają Wody Polskie "w formie informacji rocznej". Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 721/18). Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Czynnik ww. iloczynu w postaci określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód odprowadzanych. Każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu. Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata stała ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 września 2020 r., sygn. III SA/Gd 626/20). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a., art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.