II SA/Wa 86/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2020 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Minister Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 17 ust. 4 z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 z późn. zm.), w dniu [...] listopada 2019 r. wydał decyzję nr [...], która utrzymał w mocy decyzję nr [...] Prezesa Agencji mienia Wojskowego z dnia [...] września 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że P. B. w dniu [...] lipca 2019 r. wystąpił do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w W. o stwierdzenie nieważności powyżej określonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z powodu jej trwalej niewykonalności. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. z powodu jej niewykonalności w dniu wydania, jak również z innych przyczyn wyszczególnionych w k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymanie dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nie była niewykonalna, jako że w żaden sposób nie ograniczała uprawnienia skarżącego oraz członków jego rodziny do korzystania z przydzielonego lokalu i nie został on pozbawiony możliwości czynienia użytku z prawa nadanego tą decyzją, jako że korzystał z przydzielonego lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul.[...], a wymeldował się z niego dopiero [...] lutego 2012 r. i nie istniały żadne pozaprawne obiektywne przyczyny, które powodowałyby trwałą niemożność jej wykonania oraz nie istniały w chwili jej wydania jak również w okresie późniejszym przepisy prawa zakazujące lub nakazujące określone zachowanie pozostające w sprzeczności z decyzją, której unieważnienia domaga się skarżący. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2019 r. zarzucając organowi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając tak dokonaną ocenę podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lutego 2008 r. o prawie zamieszkiwania lokalu mieszkalnym skarżącemu i członkom jego rodziny (k. 5 akt administracyjnych). Ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Nie obejmowała natomiast kwestii dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącemu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Na wstępie podać należy, że tzw. postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Stanowi ono wyjątkową instytucją, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a jednocześnie nie zaistniały przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k.p.a. Nie służy ono zatem rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i rozpoznania istoty sprawy. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter katalogu zamkniętego, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do zarzutu skargi dotyczącego wadliwości postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją podkreślić należy, że powyżej określone przesłanki odnoszą się do wadliwości samej decyzji, a nie wadliwości postępowania, w którym tę decyzję podjęto i co należy podkreślić, którego wady mogą zostać usunięte w trybie wznowienia postępowania. W przypadku jednak, gdy tak jak w niniejszej sprawie, postępowanie o stwierdzenie nieważności zostaje wszczęte na wniosek strony organ powinien dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy - w tym wskazanych we wniosku, w odniesieniu do wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności skarżący powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ prawidłowo natomiast dokonał oceny w odniesieniu do wszystkich ustawowych przesłanek nieważności. W ocenie Sądu, prawidłowo też w wyniku tej oceny odmówiono stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika bowiem, aby weryfikowana decyzja oprawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym była wadliwa w jakimkolwiek zakresie pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności. Brak było podstaw do stwierdzenia, że zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowana w trybie nieważności decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. była przeprowadzona przez właściwy organ. Powyższe wyłączało zatem także zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a. W sprawie nie ujawniono także aby w dniu wydania decyzji istniały nieusuwalne przeszkody faktyczne lub prawne w jej wykonaniu, które powodowałyby zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaznaczyć przyjdzie, że w szczególności o niewykonalności decyzji nie mogłyby stanowić jakiekolwiek przeszkody ekonomiczne i brak zgody strony na rozstrzygnięcie. Wykonanie decyzji poprzez zwrot nienależnie pobranych świadczeń w świetle obowiązujących przepisów nie mogło ponadto wywołać czynu zagrożonego karą, co wyłączało przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., a sama decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa stanowiącej przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W odniesieniu do ostatniej przesłanki, wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że nie zaistniała z uwagi na brak przepisu prawa, z którego wynikałby wprost skutek nieważności. Prawidłowo wreszcie też uznał organ w niniejszej sprawie, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśnić trzeba, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "rażącego naruszenia prawa", Treść tego pojęcia została jednak ukształtowana przez doktrynę i orzecznictwo, gdzie wskazuje się, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa. Przyjąć przy tym należy, że wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie odnosi się tylko do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. W konsekwencji, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości nie ustalono jaki przepis prawa materialnego będzie miał w sprawie zastosowanie lub gdy zastosowano w sprawie błędną podstawę materialnoprawną. W świetle powyższego w niniejszej sprawie uznać należało, że stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji nie dawał podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że takie stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej – sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w którym znajdowała się przed jej wydaniem. Z uwagi na nadzwyczajny charakter omawianego postępowania, uznać należy, iż w tym konkretnym przypadku nie jest w ogóle istotny fakt, czy osoba która pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa, podczas pobierania świadczeń była świadoma bądź nieświadoma, że przedmiotowa decyzja narusza prawo. Bez znaczenia jest także przyczyna, z powodu której stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Istotny jest tu bowiem wyłącznie skutek w postaci stwierdzenia nieważności, a więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono świadczenie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja została obarczona wadliwością z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności nie można stwierdzić, że naruszała materialne podstawy prawne jej podjęcia. Reasumując, wobec braku zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., prawidłowo organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał jej za nie zasadne, gdyż nie mają one charakteru merytorycznego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.