I GSK 197/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 912/16 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. K. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 912/16 oddalił skargę R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma T. R. K. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 24 maja 2010 r. Beneficjent w odpowiedzi na ogłoszony przez IZ RPO WZ, konkurs nr RPOWZ/1.1.1/Schemat A/2010/1 Oś priorytetowa 1 "Gospodarka - Innowacje - Technologie", Działanie 1.1 "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez innowacyjne inwestycje", Poddziałanie 1.1.1 "Inwestycje w mikroprzedsiębiorstwa" Schemat A, złożył wniosek o dofinansowanie ww. projektu. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, przedmiotowy projekt polegał na zakupie innowacyjnego wyposażenia i środków trwałych do nowo wybudowanego obiektu wypoczynkowego: Centrum W.-K. w T. W ramach realizacji projektu, Beneficjent zaplanował m.in. zakup kondensacyjnego systemu grzewczego z układem solarnym w ramach zadania 1 pn. "Zakup i montaż kondensacyjnego systemu grzewczego z układem solarnym", które obejmowało następujące wydatki: nr 1: Kotłownia gazowa z systemem kominowym, nr 2: Buforowy układ wody użytkowej i wspomagania centralnego ogrzewania, nr 3: Armatura i układy pompowe, nr 4: Instalacja solarna, nr 5: Wymiennikowy układ basenowy, nr 6: Rurociągi solarne z izolacją. W dniu 15 października 2010 r., uchwałą Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nr [...], Beneficjentowi przyznano dofinansowanie na realizację przedmiotowego projektu w wysokości 1 000 000,00 zł ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W konsekwencji powyższego, w dniu [...] grudnia 2010 r. Beneficjent zawarł z Województwem Zachodniopomorskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, umowę o dofinansowanie nr [...] na realizację projektu pn. "Wdrożenie kondensacyjnego systemu grzewczego wspartego układem solarnym oraz zakup innowacyjnego wyposażenia do Centrum K.-W. w T.". Dodatkowo pomiędzy Beneficjentem a IZ RPO WZ, zostały zawarte aneksy do umowy o dofinansowanie z dnia [...] grudnia 2010 r., z dnia [...] kwietnia 2011 r., z dnia [...] lipca 2011 r. oraz z dnia [...] listopada 2011 r. W umowie o dofinansowanie, w oparciu o zapisy złożonego przez Beneficjenta w dniu [...] maja 2010 r. wniosku o dofinansowanie, określono termin rozpoczęcia realizacji projektu na dzień 1 czerwca 2010 r., przy czym potwierdzeniem rozpoczęcia realizacji przedmiotowego projektu, miała być przedłożona wraz z dokumentami niezbędnymi do podpisania umowy o dofinansowanie, umowa nr [...] zawarta w dniu 1 czerwca 2010 r. z firmą "B. C." s.c. P. B., R. B., na kompleksowe wykonanie kondensacyjnego systemu grzewczego z układem solarnym w Centrum K.- W. w T., na kwotę brutto 549 000,00 zł. Wraz z wnioskami o płatność, Beneficjent w ramach rozliczenia umowy z dnia 1 czerwca 2010 r., przedłożył fakturę VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. na kwotę brutto 105 000,00 zł oraz fakturę VAT nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. na kwotę brutto 144 000,00 zł. W trakcie weryfikacji wniosków o płatność złożonych przez Beneficjenta, IZ RPO WZ ustaliła, iż jest on w posiadaniu nieprzedstawionej do refundacji - faktury VAT nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wystawionej z tytułu wykonania instalacji solarnej odzysku ciepła dla centralnego ogrzewania na kwotę 150 000,00 zł brutto. Pismem z dnia [...] maja 2012 r., IZ RPO WZ wezwała Beneficjenta do przedłożenia wszystkich dokumentów związanych z realizacją projektu, które dotychczas nie zostały przedłożone, w tym m.in. dokumentów związanych z poniesionymi wydatkami niekwalifikowalnymi. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Beneficjent przedłożył kopię dziennika budowy, kopie protokołów prac budowlanych, kopie pozwolenia na użytkowanie, wyciągi bankowe z rachunków bankowych za okres kwiecień - maj 2010 r., wydruki z księgi przychodów i rozchodów za okres kwiecień - maj 2010 r. Jednocześnie Beneficjent oświadczył, iż wszystkie prace i płatności związane z realizacją projektu, dokonane zostały po złożeniu wniosku o dofinansowanie, czyli po dniu 24 maja 2010 r. Nadto wyjaśnił, iż faktura VAT nr [...] wystawiona została dnia 27 maja 2010 r., czyli po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, ale przed rozpoczęciem okresu realizacji określonym w umowie o dofinansowanie tj. dniem 1 czerwca 2010 r. Beneficjent oświadczył także, iż płatność za ww. fakturę nastąpiła gotówką w dniu 6 czerwca 2010 r. Pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. Beneficjent przedłożył dodatkowe dokumenty oraz wyjaśnił, iż dnia 27 maja 2010 r. zawarł z firmą "B. C." s.c. P. B., R. B., ustną umowę na dostawę kotłów i systemu kominowego, co następnie zostało potwierdzone umową zawartą w formie pisemnej dnia 01 czerwca 2010 r. Po analizie wyjaśnień i dokumentów przedłożonych przez Beneficjenta, IZ RPO WZ ustaliła, iż z rejestru zakupów wynika, że w kwietniu 2010 r. Beneficjent dokonał od firmy "B. C." s.c. P. B. R. B., zakupu na kwotę 150 000,00 zł (faktura VAT nr [...], poz. 24 przedstawionego przez Beneficjenta zestawienia). Z uwagi na powyższe, Instytucja Zarządzająca wezwała Beneficjenta do złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień, w tym m.in. ww. faktury, której mimo wielokrotnych wezwań Beneficjent nie przedłożył. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., Beneficjent wskazał, iż zakup w wysokości 150 000,00 zł nie dotyczył prac związanych z realizacją projektu i polegał na wykonaniu prac konwencjonalnej instalacji centralnego ogrzewania, które to wykonanie powierzył firmie E. M., a który to zakres przejęła firma "B.C." s.c. P. B. R. B. z tego powodu, aby ogrzewanie było wykonane w taki sposób, żeby w przyszłości przy zrealizowaniu projektu mogło być włączone do programu obniżki kosztów eksploatacji obiektu. Beneficjent przedmiotowej faktury nie dołączył. Jednocześnie, w związku z prowadzonym przeciwko R. J. K. przez Prokuraturę Okręgową w Szczecinie, postępowaniem dotyczącym działania przez ww. osobę na szkodę Województwa Zachodniopomorskiego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, w związku z uzyskaniem z RPO WZ dofinansowania w kwocie 1 000 000,00 zł, poprzez rozpoczęcie realizacji projektu przed dniem złożenia do IZ RPO WZ wniosku o dofinansowanie projektu, IZ RPO WZ pozyskała z Prokuratury Okręgowej w Szczecinie, kopię umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., zawartej pomiędzy R. J. K. a firmą "B. C." s.c. P. B. R. B. - na kompleksowe wykonanie kotłowni kondensacyjnej 240 kW wraz z systemem solarnym oraz, kopię faktury VAT nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wystawionej przez "B .C." s.c. P. B. R. B. na rzecz Beneficjenta, dotyczącej wykonania instalacji solarnej odzysku ciepła dla centralnego ogrzewania wraz z informacją, że ww. faktura została zapłacona przez Beneficjenta w dniu 17 maja 2010 r., tj. przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu. W związku z powyższym, IZ RPO WZ ustaliła, iż Beneficjent w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. złożył wyjaśnienia stojące w sprzeczności z opisem przedmiotu zamówienia wynikającym z ww. faktury. Opis ten dotyczył bowiem jednego z elementów projektu tj. instalacji solarnej. Ponadto, zsumowanie wszystkich czterech faktur VAT nr: [...], [...], [...] oraz [...], dawało wartość wynikającą z umowy nr [...] z dnia 1 czerwca 2010 r. oraz z umowy nr [...] z dnia 10 kwietnia 2010 r., tj. kwotę brutto 549 000,00 zł (netto 450 000,00 zł). Pismem z dnia [...] marca 2013 r. IZ RPO WZ zwróciła się do Beneficjenta z prośbą o przedłożenie m.in. pozostałych dokumentów księgowych związanych z realizacją umowy nr [...] z dnia 1 czerwca 2010 r. a potwierdzających jej realizację. Po przeprowadzeniu analizy przedmiotowej sprawy, IZ RPO WZ stwierdziła, że projekt opisany przez Beneficjenta we wniosku aplikacyjnym, został rozpoczęty przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, co jest niezgodne z umową o dofinansowanie, rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. 2007 r., Nr 193, poz. 1399, zw. dalej: rozporządzeniem MRR z dnia 11 październik 2007 r.) oraz Wytycznymi dla Wnioskodawców obowiązującymi w konkursie nr RPOWZ/1.1.1/Schemat A/2010/1. Następnie Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego dnia [...] maja 2014 r. podjął uchwałę nr [...] o rozwiązaniu z Beneficjentem, umowy o dofinansowanie na realizację projektu, w oparciu o § 17 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż Beneficjent wykorzystał środki przekazane na realizację projektu z naruszeniem obowiązujących go, w ramach RPO WZ procedur, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., IZ RPO WZ wezwała Beneficjenta do zwrotu środków w łącznej kwocie 176 314,14 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Z uwagi na bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu, z dniem 18 lipca 2014 r. wobec Beneficjenta wszczęte zostało z urzędu, postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekł o zwrocie od Beneficjenta środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. na realizację projektu pn. "Wdrożenie kondensacyjnego systemu grzewczego wspartego układem solarnym oraz zakup innowacyjnego wyposażenia do Centrum K.-W. w T." w kwocie 176 314,14 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w analizowanej sprawie, Beneficjent wykorzystał środki przekazane mu na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 27 grudnia 2010 r., niezgodnie z procedurami obowiązującymi w ramach RPO WZ, do których stosowania był zobowiązany przystępując do konkursu nr RPOWZ/1.1.1/Schemat A/2010/1., przy czym pod pojęciem procedur rozumiane są postanowienia dokumentów regulujących zasady przyznawania i wykorzystania dofinansowania, w tym zasady ponoszenia wydatków w ramach projektu, a także zapisy umowy o dofinansowanie oraz wytycznych dla wnioskodawców. Organ podkreślił, iż umowa o dofinansowanie którą Beneficjent zawarł z Województwem Zachodniopomorskim, określa szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki Beneficjenta z tym związane. Tym samym, podpisując umowę o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązał się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w umowie, z należytą starannością, zgodnie m.in. z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy, a także do rozpoczęcia realizacji projektu najwcześniej dzień po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. W analizowanej sprawie, Beneficjentowi w dniu podpisania umowy o dofinansowanie, tj. 27 grudnia 2010 r. udzielono pomocy publicznej w oparciu o rozporządzenie MRR z dnia 11 października 2007 r., a także rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. (Dz. U. U. E. L 214/3 z dnia 09.08.2008 r.) uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008). Jedną z naczelnych zasad udzielania pomocy inwestycyjnej w oparciu o powołane wyżej akty prawne jest zasada udzielania dofinansowania tylko na te projekty, które rozpoczęły się po złożeniu przez przedsiębiorcę wniosku o dofinansowanie. Mając na względzie ww. zapisy, z uwagi na fakt, iż Beneficjent w dniu 24 maja 2010 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu, mógł on najwcześniej rozpocząć realizację przedmiotowego projektu w dniu 25 maja 2010 r. Tymczasem z opisu faktury VAT nr [...] wystawionej w dniu 29 kwietnia 2010 r. wynika, iż wykonawca "B. C." s.c. P. B. R. B. wykonał instalację solarną odzysku ciepła dla centralnego ogrzewania, za którą należała się zapłata środków w wysokości brutto 150 000,00 zł. Nadto ustalono, iż w dniu 17 maja 2010 r., dokonano zapłaty wskazanej kwoty oraz zarejestrowano wskazaną fakturę w ewidencji księgowej przedsiębiorstwa. Z opisu faktury nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wyraźnie wynika, że spółka "B. C" s.c. P. B. R. B., przed dniem 29 kwietnia 2010 r. wykonała prace dotyczące części ww. projektu na rzecz R. K., za które dnia 17 maja 2014 r. otrzymała wymagane wynagrodzenie. Powyższe w ocenie IZ RPO WZ , świadczy o fakcie, iż część prac związanych z projektem, wykonano przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 11 października 2007 r., zapisów umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych, jak również nie wypełnia definicji "efektu zachęty". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę R. K. na ww. decyzję na wstępie wskazał na treść art. 11 p.p.s.a., wedle którego ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II AKa 155/16 skarżącego uznano winnym tego, że w okresie od 24 maja 2010 r. do 20 stycznia 2011 r. w Szczecinie, działając wspólnie i w porozumieniu, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w krótkich odstępach czasu, w celu uzyskania dofinansowania ze środków unijnych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego, na realizację inwestycji pod nazwą "Wdrożenie kondensacyjnego systemu grzewczego wspartego układem solarnym oraz zakup innowacyjnego wyposażenia do Centrum K.- W. w T.", przedłożyli nierzetelne dokumenty dotyczące okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wskazanego wyżej wsparcia finansowego w ten sposób, że: - w dniu 24 maja 2010 r. w Zachodniopomorskim Urzędzie Marszałkowskim, złożyli wniosek o dofinansowanie, zawierający nierzetelne oświadczenie wskazujące na rozpoczęcie inwestycji w dniu 1 czerwca 2010 r., to jest po złożeniu powyższego wniosku, podczas gdy faktycznie rozpoczęcie jej nastąpiło 10 kwietnia 2010 r., - w dniu 20 stycznia 2011 r. w Wydziale Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego złożyli, dotyczący części realizowanej inwestycji, wniosek o płatność wraz z załączoną do niego nierzetelną umową podpisaną w imieniu firmy T. przez R. K., a w imieniu firmy B. C. sp.c. P. B. R. B. o nr [...], przez R. B., sporządzoną w rzeczywistości w okresie między październikiem a dniem 26 listopada 2010 r., przy czym w celu wykazania, że rozpoczęcie inwestycji nastąpiło po złożeniu w dniu 24.05.2010 r. wniosku o dofinasowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego, wskazującą niezgodnie z prawdą, jako datę jej zawarcia dzień 1 czerwca 2010 r., podczas, gdy faktycznie umowa taka została zawarta w dniu 10 kwietnia 2010 r., Z ustalonego przez ww. Sąd stanu faktycznego wynika, że rozpoczęcie realizacji projektu nastąpiło w tym przypadku w dniu 10 kwietnia 2010 r., kiedy to w sposób akceptowany przez wnioskodawcę, nastąpiło zawarcie w imieniu jego firmy z wykonawcą projektu – firmą "B. C." umowy na kompleksowe wykonanie i uruchomienie kotłowni gazowej kondensacyjnej oraz systemu odzysku ciepła do centralnego ogrzewania. Sąd wskazał, że cywilistyczna wadliwość umowy zawartej 10.04.2010 r. nie była efektem błędu czy niedopatrzenia. Na tle ustalonych faktów, uprawnione jest bowiem twierdzenie, iż stanowiła ona element swego rodzaju strategii, bowiem jako dotknięta wadą – w przypadku zaistnienia takiej konieczności – stwarzała możliwość powoływania się na to, że umowa nieważna, czy nieskuteczna, nie może stanowić miarodajnej podstawy do ustalenia terminu rozpoczęcia inwestycji i tym samym dostarczać argumentu do formułowania wniosku o niespełnieniu warunków formalnych niezbędnych do uznania skuteczności wniosku o dofinansowanie. Analogicznie Sąd ocenił również twierdzenia obu skarżących wskazujące na to, że rozpoczęcie inwestycji, której dotyczył wniosek o wsparcie finansowe, nastąpiło w czerwcu 2010 r., tj. po złożeniu wniosku o dofinansowanie. Próby przekonania, że miarodajne dla ustalenia powyższej okoliczności są zapisy w dzienniku budowy, Sąd karny ocenił jako chybione. Reasumując z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżący rozpoczął inwestycję przed dniem 1 czerwca 2010 r. tj. przed deklarowanym w umowie dniem rozpoczęcia realizacji projektu jak i przed złożeniem w dniu 24 maja 2010 r. wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z zawartą i podpisaną umową o dofinansowanie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], w oparciu o zapisy złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 24 maja 2010 r. określono termin rozpoczęcia realizacji projektu na dzień 1 czerwca 2010 r. W ocenie Sądu I instancji, bezspornie zatem skarżący w analizowanej sprawie wykorzystał środki przekazane mu na podstawie podpisanej umowy niezgodnie z procedurami obowiązującymi w ramach RPO WZ, do których stosowania był zobowiązany przystępując do konkursu nr RPOWZ/1.1.1/Schemat A/2010/1 w tym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. 2007 r., Nr 193, poz. 1399), z Wytycznymi dla Wnioskodawców obowiązującymi dla konkursu nr RPOWZ/1.1.1/Schemat A/2010/1. Zgodnie z zapisami przedmiotowej umowy, skarżący zobowiązał się do realizacji projektu w oparciu o wniosek o dofinansowanie, z należytą starannością, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu, a także osiągnięcie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie). Nadto, w związku z realizacją projektu i w wykonaniu umowy skarżący zobowiązał się do przestrzegania właściwych przepisów prawa pierwotnego i wtórnego prawa wspólnotowego, właściwych przepisów prawa polskiego, w tym także wszelkich wytycznych do nich, a także obowiązujących odpowiednich reguł, zasad i postanowień wynikających z programu, uszczegółowienia programu, obowiązujących procedur, wytycznych, informacji IZ RPO WZ (§ 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie). Tym samym podpisując umowę o dofinansowanie skarżący zobowiązał się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w umowie, z należytą starannością, zgodnie m.in. z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy, a także do rozpoczęcia realizacji projektu - w okolicznościach sprawy 1 czerwca 2010 r. Skarżącemu udzielono pomocy publicznej w oparciu o rozporządzenie MRR z dnia 11 października 2007 r., a także rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. (Dz. U. U. E. L 214/3 z dnia 09.08.2008 r.) uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych). Jedną z naczelnych zasad udzielania pomocy inwestycyjnej w oparciu o powołane wyżej akty prawne jest zasada udzielania dofinansowania tylko na te projekty, które rozpoczęły się po złożeniu przez przedsiębiorcę wniosku o dofinansowanie. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że wskazywany przez skarżącego przepis z ust. 28 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 dotyczy efektu zachęty tj. gdy udzielania pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, a której odzwierciedlenie jak i art. 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 znajduje się na gruncie prawa krajowego w art. § 12 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 11 października 2007 r. a § 12 ust. 3 rozporządzenia MRR z dnia 11 października 2007 r. wskazuje, co należy rozumieć przez rozpoczęcie prac inwestycyjnych związanych z realizacją nowej inwestycji. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w Wytycznych dla Wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie projektu w ramach RPO WZ (rozdział 2.2.2 Rozpoczęcie realizacji i okres trwania projektu). Zatem mając na uwadze ustalony stan faktyczny, wskazany w ww. wyroku karnym, WSA wskazał, iż powyższe działanie skarżącego tj. rozpoczęcie realizacji projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, stanowi naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 11 października 2007 r., zapisów umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych (rozdział 2.2.2 Rozpoczęcie realizacji i okres trwania projektu), jak również nie wypełnia definicji "efektu zachęty". Słusznie zatem wskazał organ, że rozpoczęcie realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie dyskwalifikuje projekt z możliwości sfinansowania go w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej. Zgodnie z w/w rozporządzeniem, inwestycja, a zatem projekt musi spełniać warunki nowej inwestycji i nie ma możliwości uznania części inwestycji za niekwalifikowaną w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej, w sytuacji gdy nie został spełniony podstawowy i kluczowy warunek umożliwiający objęcie projektu regionalną pomocą inwestycyjną, tj. rozpoczęcie realizacji projektu nastąpiło przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. W skardze kasacyjnej skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: ppsa) zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, które miał wpływ na wynik sprawy, mianowicie przepisów rozporządzenia MRR z dn. 11.10.2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnego, w tym w szczególności § 12 ust. 1 i 3, a także rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dn. 06.08.2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu, w tym w szczególności ust. 28 preambuły, art. 8 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że beneficjent/skarżący otrzymał i wykorzystał środki europejskie niezgodnie z procedurami, ponieważ przed złożeniem wniosku o dofinansowanie tj. przed 24 maja 2010 r. rozpoczął inwestycję, a zatem nie można mówić o "efekcie zachęty" w znaczeniu prawnym, i w konsekwencji beneficjent ma obowiązek dokonać zwrotu przyznanej dotacji wraz z ustawowymi odsetkami, podczas gdy beneficjent sprostał wszystkim wymogom wskazanym w Wytycznych dla Wnioskodawców, jak również stawianych mu w przepisach prawa, aby uzyskać wsparcie finansowe ze środków UE, bowiem realizacja projektu rozpoczęła się po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, a zatem wbrew twierdzeniu Zarządu Województw Zachodniopomorskiego, pomoc dla Beneficjenta została udzielona zgodnie z rozporządzeniem MRR z dn. 11.10.2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnego, a także rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dn. 06.08.2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu, gdyż Beneficjent podjął się działań inwestycyjnych wskazanych we wniosku przy wykorzystaniu tzw. efektu zachęty, w rozumieniu prawnym, ale również w sensie faktycznym. II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wyrażające się w nieuwzględnieniu przy rozpoznaniu sprawy zeznań Skarżącego R. K., jego ojca J. K., kierownika budowy J. J., wykonawcy tradycyjnego systemu grzewczego E. M., zeznań wykonawcy systemu grzewczego w układzie solarnym R. B., jak również dowodów z dokumentów m.in, dziennika budowy, kosztorysów, protokołów, umowy Nr [...] z firmą "B. C." sp. cywilna P. B. R. B. z dn. 01.06.2010 r. jak również nie przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez Skarżącego - dowodu z opinii biegłego, przeprowadzenia wizji, wystąpienia do KRS, oraz nie zaliczenie w poczet materiału dowodowego protokołu technicznego odbioru robót z dn. 04.05.2010 r., umowy na wykonanie robót budowlanych z dn. 10.10.2010 r., decyzji z dn. [...].11.2008 r., w takim zakresie, w jakim ww. dowody świadczyły o tym, że beneficjent rozpoczął inwestycję po złożeniu wniosku o dofinansowanie, a tym samym "efekt zachęty" w sensie faktycznym i prawnym, został osiągnięty, a beneficjent wykonał w pełnią łącząc go umowę o dofinansowanie [...] nie łamiąc przy tym żadnych przepisów prawa europejskiego, ani krajowego, jak również "Wytycznych", co oznacza, że decyzja nakazująca zwrot Skarżącemu otrzymanej dotacji jest nieprawidłowa i bezzasadna, ponieważ Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego dokonał błędnych ustaleń faktycznych, iż beneficjent rozpoczął inwestycję przed złożeniem wniosku o płatność, art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii podatkowej, pomimo tego, że przeprowadzenie ww. dowodu nie przedłużałoby nadmienienie postępowania, a wyjaśniałoby to istotne okoliczności, mianowicie, czy faktura Vat nr [...] z dn. [...].04.2010 r. jaką wystawił R. B. była objęte wnioskiem o dofinansowanie, czy też dotyczyła prac mających być wykonane przez R. B., ale nie objęte wnioskiem o dofinansowanie, art. 11 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie, Wydział II Karny, z dn. 26.01.2017 r., sygn. akt II AKa 155/16, zastępuje rozpoznanie istoty sprawy, podczas gdy, ww. wyrok wiąże sąd administracyjny jedynie w zakresie ustaleń dotyczących popełnionego przestępstwa, a sąd powinien analizować nie tylko samą sentencję wyroku, ale również uzasadnienie wyroku, w którym m.in. wskazano, że zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera podstaw pozwalających przypisać oskarżonym (tj. skarżącemu R. K. oraz jego ojcu J. K.) istnienie u nich w najpóźniej w czasie składania wniosku o dofinansowanie (24.05.2010 r.) oraz wniosku o płatność wraz z załącznikami (20.01.2011 r.), zamiaru wykorzystania środków z funduszy unijnych w innym celu aniżeli realizacja przedsięwzięcia, którego dotyczyła umowa zawarta z firmą (...) (tj. na realizację kondensacyjnego systemu grzewczego wspartego układem solarnym oraz zakup innowacyjnego wyposażenia do budowanego centrum konferencyjno- wypoczynkowego). (...) Natomiast zaistniałe później fakty, potwierdziły wykorzystanie uzyskanych środków zgodnie z deklarowanym przeznaczeniem. Zrealizowano, bowiem w pełnym zakresie projekt, na który przyznano dofinansowanie, a ponadto spełniono warunek utworzenia na okres, co najmniej 5 lat nowych miejsc stałej pracy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym z postawionych zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że są ze sobą ściśle powiązane zatem należy je rozpoznać łącznie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że jako Beneficjent podjął się działań inwestycyjnych wskazanych we wniosku o przyznanie pomocy przy wykorzystaniu tzw. efektu zachęty w rozumieniu nie tylko prawnym, ale również w sensie faktycznym albowiem realizacja projektu rozpoczęła się po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, natomiast zaistniałe później fakty potwierdziły wykorzystanie uzyskanych środków zgodnie z deklarowanym przeznaczeniem. Skarżący akcentuje, że zrealizował w pełnym zakresie projekt na który przyznano dofinansowanie, a ponadto spełnił warunek utworzenia na okres, co najmniej 5 lat, nowych miejsc stałej pracy. Odnosząc się do powyższego należy w pierwszej kolejności wskazać, że stanowisko skarżącego kasacyjnie zakłada, iż nieprawidłowe są ustalenia poczynione przez organ w zakresie daty rozpoczęcia inwestycji. Według organu rozpoczęcie nastąpiło przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, co miało miejsce w dniu 24 maja 2010 r. Zarówno bowiem organ, a w ślad za nim Sąd I instancji uznał, że realizacja systemu grzewczego wspartego układem solarnym, co stanowiło przedmiot Projektu miała swój początek w dniu 10 kwietnia 2010 r. Zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego dotyczą tej właśnie kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji przedstawione szczegółowo na str. 13-14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że rozpoczęcie inwestycji nastąpiło przed złożeniem wniosku o dofinansowanie a także przed dniem 1 czerwca 2010r. to jest przed deklarowanym w umowie dniem rozpoczęcia realizacji Projektu. Za niezasadny należy uznać w szczególności zarzut naruszenia art. 11 p.p.s.a. Wbrew temu co podnosi skarżący kasacyjnie Sąd I instancji nie stwierdził, że " wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie , II Wydział Karny z dnia 26 stycznia 2017r. , sygn. akt II AKa 155/16 zastępuje rozpoznanie istoty sprawy". Przeciwnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie wskazał zakres związania sądu administracyjnego skazującym prawomocnym wyrokiem sądu karnego, co do popełnienia przestępstwa a także ocenił argumentację organu w świetle przedstawionych przez stronę dowodów odnośnie daty rozpoczęcia przez skarżącego realizacji Projektu trafnie uznając, że owa realizacja rozpoczęła się w dniu 10 kwietnia 2010 r. Argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej są w istocie powieleniem zarzutów podnoszonych w toku postępowania przed WSA, a wcześniej w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują one na uwzględnienie a precyzyjna i logiczna argumentacja Sądu I instancji zawarta w motywach zaskarżonego wyroku czyni zbędnym powielanie jej w tym miejscu. Przechodząc natomiast do argumentów skarżącego kasacyjnie podanych na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego (punkt I skargi petitum skargi kasacyjnej) wyraźnie należy podkreślić, że jednym z podstawowych warunków zgodności pomocy publicznej z rynkiem wewnętrznym jest wymóg, by była ona niezbędna (konieczna) dla beneficjenta pomocy do realizacji danego projektu. Pomoc państwa powinna umożliwiać realizację działań, które bez wsparcia państwa nie zostałyby podjęte. Pomoc, która nie spełnia powyższego warunku przynosi jedynie poprawę finansową przedsiębiorstwa i jako taka nie może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, co wynika wprost z art. 107 ust.3 TFUE. Warunek "konieczności pomocy" został potwierdzony w orzecznictwie TSUE (przykładowo: wyrok TS z 17.09.1980r. w sprawie Philip Morrris Holland BV pko Komisji Wspólnot Europejskich; orzeczenie w sprawie T-187/99 Zucker und Starke AG pko Komisja, orzeczenia te i inne przywołane znajdują się w wyszukiwarce orzeczeń na stronie internetowej TSUE). Z kolei Komisja Europejska określając szczegółowe warunki efektu zachęty w poszczególnych wytycznych przyjęła, że co do zasady weryfikacja jego spełnienia może mieć dwojaki charakter – formalny, sprowadzający się do oceny czy beneficjent pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem wystąpił do państwa o przyznanie pomocy, oraz merytoryczny, zakładający obiektywną ocenę czy projekt przedłożony przez beneficjenta do finansowania nie jest możliwy do realizacji bez wsparcia państwa. Kryterium wniosku poprzedzającego realizację projektu uznano za trafne i odpowiednie. Zdaniem TSUE sens wprowadzenia przez Komisję Europejską wymogu spełnienia formalnego efektu zachęty polega na możliwości sprawdzenia istnienia efektu zachęty bez nadmiernego opóźnienia inwestycji poprzez przeprowadzenie obszernej analizy wszystkich ekonomicznych aspektów decyzji inwestycyjnej beneficjenta, gdyż analiza taka mogłaby się okazać niezwykle trudna lub czasochłonna. Wspominane kryterium pozwala zagwarantować również, że zainteresowany podmiot wyraźnie okaże wolę korzystania z danego systemu pomocy przed rozpoczęciem realizacji rzeczonego projektu. Umożliwia to uniknięcie składania ex post wniosków dotyczących projektów, których realizacja rozpoczęła się niezależnie od istnienia systemu pomocy, co wyklucza możliwość odgrywania przez sporną pomoc roli bodźca (v. przykładowo wyrok w sprawie C-390/06 Nuova Agricast Srl pko Ministero delle Attivita Produtive). Innymi słowy, wniosek o pomoc złożony przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego stanowi proste, trafne i odpowiednie kryterium pozwalające ustalić istnienie efektu zachęty. Skarżącemu kasacyjnie znany był ten wymóg, gdyż zgodnie z Wytycznymi dla Wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie projektu w ramach RPO WZ (rozdział 2.2.2 Rozpoczęcie realizacji i okres trwania projektu ) realizacja projektu może rozpocząć się najwcześniej dzień po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. Powyższe zapisy Wytycznych stanowią odzwierciedlenie na gruncie prawa krajowego w §12 ust.1 i 3 rozporządzenia MRR z dn. 11.10.2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnego. W ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy, ze względu na złożenie wniosku o dofinansowanie Projektu w dniu 24 maja 2010r., Beneficjent mógł rozpocząć realizację przedmiotowego projektu najwcześniej w dniu 25 maja 2010 r. Tymczasem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego wykonania instalacji solarnej odzysku ciepła w szczególności rozliczenia przez skarżącego podatku VAT naliczonego w związku z fakturą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. należy podzielić pogląd Sądu I instancji akceptujący stanowisko organu, że realizacja projektu rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Nie przekonuje Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącego kasacyjnie, że skarżący "był jedynie odbiorcą faktury a w momencie jej odbioru nie wiedział, że treść wskazana na fakturze będzie miała jakiekolwiek znaczenie prawne" (str. 4 skargi kasacyjnej). Zakładając, co jest oczywiste, że prowadzenie działalności gospodarczej przez stronę było zgodne z obowiązującymi przepisami - w tym podatkowymi - nie sposób uznać, że skarżący kasacyjnie nie przywiązywał wagi do treści dokumentów księgowych tak istotnych, jak faktura VAT (w tym przypadku opiewająca na kwotę 150 000 zł). Ponieważ obowiązek zwrotu dofinansowania ma charakter obiektywny, fakt zrealizowania celów projektu, na co powołuje się skarżący kasacyjnie, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, odwołując się do orzecznictwa SPI oraz TSUE, z obowiązku zwrotu tych środków nie jest zwolniony beneficjent pomocy finansowej, który pobrał te środki nienależnie. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiały za oddaleniem skargi. W uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawiono stan faktyczny, dokonano także wszechstronnej oceny materiału dowodowego. WSA w sposób szczegółowy wyjaśnił istotę sprawy, wskazując w swych rozważaniach odpowiednie przepisy praw unijnego oraz prawa krajowego, zgodnie z którymi wystąpiły okoliczności, dające podstawę do stwierdzenia naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu otrzymanych środków. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z opinii podatkowej w czym strona upatruje naruszenia art.106 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, że zarzut ten zdaje się pomijać fakt, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady chociaż istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., to przewiduje on jedynie możliwość dopuszczenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów (który sąd może przeprowadzić z urzędu, jak i na wniosek). Nie mają jednak tego waloru dowody, które mają charakter opinii biegłego (wyrok Siedmiu Sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. Postanowienie kosztach postępowania kasacyjnego, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, będącego radcą prawnym, wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm).