I OSK 2946/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2224/17 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2224/17) oddalił skargę I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 2017 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że I. M. zwrócił się do Wójta Gminy I. o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w rodzinie E. M., oświadczając, że rodzina wnioskodawcy składa się z czterech osób: wnioskodawcy, córki E. M. (urodzonej 17 grudnia 2004r.), syna W. M.(urodzonego 15 grudnia 1999r.) i żony D. S. Decyzją z [...] września 2017 r. Wójt Gminy I. na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 2 pkt 14, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13, art. 18 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1, art. 27 ust. 3 i art. 28 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) przyznał I. M. świadczenie wychowawcze na dziecko – E. M. (drugie dziecko w rodzinie) na okres od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w wysokości 500 zł miesięcznie, tj. do uzyskania przez pierwsze dziecko wnioskodawcy pełnoletności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł I. M., kwestionując przyznanie mu świadczenia jedynie do 31 grudnia 2017 r. Decyzją z [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium po ukończeniu 18 roku życia przez syna skarżącego w dniu 15 grudnia 2017 r. nie będzie on "pierwszym dzieckiem". Z tym też dniem córka skarżącego stanie się pierwszym dzieckiem w rodzinie i aby mogła otrzymywać świadczenie wychowawcze, rodzina wnioskodawcy musiałaby spełnić kryterium dochodowe, którego jak przyznaje sam wnioskodawca nie spełnia. W ocenie organu odwoławczego, dzieci powyżej 18 roku życia, o których mowa w art. 2 ust. 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. nie są nigdy dziećmi, na które przysługuje świadczenie wychowawcze i nie są też "pierwszymi dziećmi w rodzinie" w rozumieniu ustawy. Natomiast są uwzględniane jako członkowie rodziny w sytuacji ustalania dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie. Skargę na powyższą decyzję wniósł I. M., zarzucając jej rażące naruszenie art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 18 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2, 14 i 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał stanowisko zaprezentowane w skardze za nieuprawnione. Mając na względzie, że starsze dziecko skarżącego – syn w dniu 15 grudnia 2017 r. ukończył 18 lat, organy odwołując się do dyspozycji art. 2 pkt 14 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, uznały od tego momentu córkę za pierwsze dziecko w rodzinie. Tym samym od tego momentu, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, przyznanie świadczenia wychowawczego uwarunkowane jest zachowaniem przez rodzinę skarżącego określonego w tym przepisie kryterium dochodowego. Prawo do świadczenia wychowawczego przyznaje się na okres świadczeniowy obejmujący okres od 1 października do 30 września roku następnego. Zatem w momencie złożenia wniosku na dany okres świadczeniowy, badane są od nowa przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego w tym np. czy dziecko jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, czy też kolejnym. Gdyby przyjąć natomiast interpretację ustawy wskazaną w skardze, organ nie mógłby badać, czy ziściły się przesłanki wskazane w ustawie, uprawniające do przyznania świadczenia na kolejny okres, a jego aktywność byłaby ograniczona jedynie do zbadania, czy dziecko nie ukończyło 18 lat. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że skarżący posiada dwoje dzieci: syna, który w dacie składania wniosku o świadczenie wychowawcze nie miał ukończonych 18 lat, natomiast kończył je 15 grudnia 2017 r. oraz córkę urodzoną w 2004 r. Tym samym zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy syn był pierwszym dzieckiem do ukończenia 18 lat, tj. do 15 grudnia 2017 r. Natomiast po tej dacie pierwszym dzieckiem w rodzinie stała się córka jako najstarsze dziecko, które nie ukończyło 18 roku życia. Jak zauważył Sąd, z przepisu art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że ustawodawca odszedł od powszechnego rozumienia tego terminu i jako pierwsze dziecko uznał nie tylko jedyne dziecko, ale również dziecko najstarsze w rodzinie do ukończenia 18 roku życia. Z analizy ww. przepisów wynika natomiast, że na pierwsze dziecko świadczenie wychowawcze może być przyznane tylko wówczas, gdy kryterium dochodowe nie przekracza kwoty 800 zł. Z kolei art. 4 ust. 2 stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje ojcu, matce, opiekunowi faktycznego dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ust. 3 tegoż przepisu stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Ten ostatni przepis określa wiek dziecka, do którego przysługuje świadczenie, ale tylko tym dzieciom, które zgodnie z art. 2 pkt 14 nie są pierwszymi dziećmi albo zgodnie z art. 5 ust. 3 spełniają kryterium dochodowe. Sąd pierwszej instancji zauważył również że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. Jak wskazuje się w doktrynie, normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a zatem wykładnia gramatyczna może i powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że przyjęte przez organ rozumienie m. in. art. 2 pkt 14 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy, uwzględnia niewątpliwie wykładnię celowościową ustawy (vide również uzasadnienie projektu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 216). Ustawodawca w uzasadnieniu projektu do ustawy zwrócił uwagę, że świadczenie wychowawcze na drugie i każde kolejne dziecko przysługiwać będzie bez względu na osiągany przez rodzinę dochód. Natomiast świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługiwać będzie wówczas, gdy dochód rodziny nie przekroczy kwoty 800 zł na osobę w rodzinie, a w przypadku gdy w rodzinie znajduje się dziecko niepełnosprawne kwoty 1200 zł. Powyższa konstrukcja przepisów oddaje pośredni cel całej regulacji, którym jest potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów. Rezultaty wykładni celowościowej (art. 2 pkt 14 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2, i art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 3) przemawiają – zdaniem Sądu – za taką wykładnią przepisów ustawy, jak zaprezentowana powyżej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną do powyższego wyroku złożył I. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego art. 4 ust. 2 i 3, art. 18 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 2 pkt 2, 14 i 16 poprzez ich rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji SKO, skutkiem czego prawo do świadczenia wychowawczego przyznawanego na podstawie ustawy zostało przyznane skarżącemu jedynie na okres do dnia 31 grudnia 2017 r. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w świetle art. 4 ust. 3, art. 2 pkt 5, art. 5 ust. 1 i 3 jasno wynika, że osobie uprawnionej przysługuje świadczenie na drugie i każde następne dziecko w rodzinie do czasu ukończenia przez drugie i każde kolejne dziecko wieku 18 lat. Za trafnością takiej wykładni przemawiają ponadto zdaniem skarżącego przepisy art. 8, w tym ust. 1 pkt 3. Dorosłe dziecko, które nie ukończyło 25 roku życia i pozostaje w rodzinie jest uwzględniane przy określaniu prawa do świadczenia dla drugiego dziecka, do chwili, kiedy drugie dziecko nie ukończy 18 lat lub gdy zajdą inne okoliczności wskazane tym przepisie. Świadczenie przysługuje bowiem na "dziecko w rodzinie" (art. 2 pkt 16 ustawy), w skład której wchodzą między innymi "dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...)". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania strony skarżącej przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, jako niezasadny należało uznać przedstawiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego. Zauważyć trzeba, że pojęcie "pierwszego dziecka w rodzinie" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i oznacza ono wyłącznie jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie do ukończenia 18 roku życia. Definicję tę należy skorelować z definicją rodziny oraz dochodu rodziny, zawartą w art. 2 pkt 16, a także w art. 2 pkt 4 i pkt 2 tejże ustawy, które są istotne dla prawidłowego ustalenia liczby członków rodziny oraz dochodu na osobę w rodzinie. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko przysługiwało bowiem, stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy, tylko w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał ustalonego kryterium dochodowego wynoszącego kwotę 800 zł, co bezspornie w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. I tak, w przepisie art. 2 pkt 16 zostało zdefiniowane pojęcie rodziny, które oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r., poz. 2092). Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, z przepisów ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że dziecko, które ukończy 18 lat nie spełnia definicji "pierwszego dziecka", a więc nie może być beneficjentem świadczenia wychowawczego. Jednakże, przy ustalaniu dochodu, na potrzeby spełnienia określonego w ustawie kryterium dochodowego, od którego zależy nabycie uprawnienia do świadczenia na pierwsze dziecko, liczy się także to dziecko, które ukończy 18 lat (jako osoba w rodzinie). Drugie dziecko w rodzinie staje się pierwszym dzieckiem z chwilą ukończenia przez pierwsze dziecko 18 roku życia. Różnica pomiędzy definicjami "dziecka" i "rodziny" wynika z zakresu ich zastosowania w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jak podkreśla się w orzecznictwie, definicja "dziecka" (art. 2 pkt 14 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) w istocie precyzuje, kto może być beneficjentem świadczenia przewidzianego w powołanej ustawie. Wskazana w owym przepisie cezura czasowa jest oczywista i z systemowego punktu widzenia racjonalna, biorąc pod uwagę wynikający z art. 10 § 1 K.c. fakt osiągnięcia z tym wiekiem pełnoletności oraz wynikające zeń konsekwencje w postaci nabycia pełnej zdolności do czynności prawnych (art. 11 K.c.). Nie da się przy tym zbudować przekonującej argumentacji pozwalającej uznać, że w świetle norm konstytucyjnych inny moment czasowy "utraty" statusu dziecka byłby bardziej uzasadniony. Definicja rodziny, zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy ma zgoła inny cel. Jej zadaniem jest zdefiniowanie pojęcia rodziny na potrzeby określania kryterium dochodowego warunkującego skorzystanie ze świadczenia "500+" (art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ustawy). W tym przepisie wiek dziecka podwyższono do 25 lat, a w niektórych przypadkach ponad tę granicę. To wszakże nie oznacza, że regulacja ta pozostaje w kolizji ze wspomnianą wyżej definicją dziecka jako beneficjenta świadczenia. Dzieci pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, z punktu widzenia ustawodawcy, mogą być osobami pozostającymi na utrzymaniu rodziców, nie mniej jednak ze względu na osiągniętą pełnoletniość świadczenie "500+" ich nie obejmuje. Sam fakt "pozostawania na utrzymaniu rodziców (np. ze względu na naukę w szkole wyższej) ma natomiast bezpośredni wpływ na możliwość uzyskania świadczenia na pierwsze dziecko (w tym przypadku może to być kolejne z kilkorga rodzeństwa), gdyż wpływa na wysokość dochodu na członka rodziny, co z kolei determinuje możliwość otrzymania świadczenia. W świetle powyższego nie sposób stwierdzić jakiegokolwiek naruszenia norm konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1658/17 i 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4396/18 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Trafnie przy tym zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na potrzebę uwzględnienia wykładni celowościowej i odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, gdzie już na wstępie wskazano, że "[c]elem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia". Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 i 3, art. 18 w związku z art. 2 pkt 2, 14 i 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Słusznie w sprawie jako błędny oceniono pogląd wyrażany przez skarżącego, że świadczenie, o którym mowa w powyższej ustawie, przysługuje na drugie i każde następne dziecko w rodzinie do czasu ukończenia przez te dzieci 18 roku życia, bez względu na czy pierwsze dziecko jest już pełnoletnie. W nawiązaniu natomiast do argumentacji sformułowanej na gruncie art. 8 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, zauważyć trzeba, że w przepisie tym ustawodawca posłużył się pojęciem "pełnoletności dziecka", a nie kryterium jego wieku. Rozróżnienie to jest natomiast na tyle istotne, że pełnoletnim jest ten, kto ukończył lat osiemnaście ale także osoba poniżej tego wieku, która zawarła związek małżeński (art. 10 § 1 i 2 K.c.), a więc to do niej należy odnosić wyłączenie ustawowe świadczenia dla pełnoletniego dziecka, które ma ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na własne dziecko. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.